Коррупция от латинского « corruption », что означает «разрушение» или «нарушение». Коррупция государственного аппарата — это разрушение или нарушение законодательно установленных процедур, процессов, порядка функционирования государственных органов, форм реализации государственной власти, несения государственной службы. В данном определении коррупция государственного аппарата представляется как объективное состояние разрушения или нарушения институтов власти, причины которого могут заключаться в организационных либо правовых пороках самих этих институтов.

В данном определении «коррупции» в определенной степени отсутствует личностный аспект. Оно не персонифицировано. И хотя нарушение и разрушение власти может происходить по объективным причинам, не связанным с действиями конкретных людей, тем не менее, когда речь идет о противодействии коррупционным процессам, на первый план выходит проблема выявления субъектов коррупционных деяний, установления степени их вины и определения величины наказания з а содеянное. (Когда ретивый властитель слышит слово «коррупция», то у него сразу же возникает желание «схватиться за топор», то бишь , за Уголовный Кодекс.)

В личностном аспекте коррупция понимается как использование лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций или приравненными к ним, своего статуса и связанных с ним возможностей для непредусмотренного законами получения материальных, иных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им этих благ и преимуществ физическими и юридическими лицами.

Борьба же с коррупцией исключительно в ее персонифицированной форме аналогична борьбе с симптомами болезни. И как подавление симптомов болезни (температуры, насморка, тошноты и пр.), может привести к кратковременному (непостоянному) улучшению самочувствия, но не к излечению от болезни, в конечном итоге способствуя ее перерастанию в хроническую форму, так и сведение борьбы с коррупцией лишь к преследованию лиц, совершивших коррупционное деяние, может дать лишь видимость успехов в этой борьбе, но не только не излечит государственный аппарат , но наоборот усилит процесс его разрушения. Это как закрашивать проржавевшее железо.

2. Причины коррупции как коррозии государственного аппарата

В качестве основных причин появления коррупции в системе государственной власти могут быть указаны:

1. Правовая и организационная необеспеченность осуществления конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе. В итоге происходит отчуждение граждан от их государства, клановость в среде госслужащих становится узаконенной нормой. Отношения личной зависимости государственных служащих от их руководителей на всех иерархических уровнях власти;

2. Закрытость и правовая неурегулированность бюджетного процесса, использования государственной собственности и общенациональных ресурсов (природные ископаемые, экономический потенциал страны, культурные ценности и др.);

3. Бесконтрольность действий должностных лиц, распоряжающихся бюджетными ресурсами;

4. Формальность установленных на государственной службе ограничений, их несбалансированность с системой государственных гарантий для государственных служащих;

5. Непоследовательность и противоречивость кадровой политики на государственной службе.

2. Конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе

В соответствии со ст.32 Конституции Российской Федерации «граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Данную конституционную норму следует рассматривать как структурообразующую в отношении всей системы государственной службы. Норма равного доступа к госслужбе конкретизирует право граждан на личное участие в исполнении власти не только путем исполнения избирательных процедур, но также и путем личного поступления на государственную службу, исполнения государственных должностей.

Реализация права граждан на равный доступ к государственной службе возможна:

при обеспечении открытой для всех граждан процедуры замещения вакантных государственных должностей;

если требования, предъявляемые к государственным служащим, будут едиными для всех кандидатов на должность, и соответствие кандидатов этим требованиям будет устанавливаться с использованием общей для всех процедуры;

если решение об отказе в назначении на государственную должность будет доведено в письменном виде до претендовавшего на эту должность, а также, если решение о назначении на должность будет опубликовано, а значит гражданин, получивший отказ сможет на деле обжаловать этот отказ в судебном порядке;

если обеспечена независимость и прозрачность системы установления пригодности гражданина для исполнения вакантной государственной должности от предпочтений (желаний) должностного лица либо органа, назначающего на должность.

3. Равный доступ к госслужбе и коррупция

При чем здесь коррупция, спросите вы? Принцип равного доступа к государственной службе формирует совершенно отличный от традиционного для производственной сферы тип взаимоотношений между должностным лицом, назначающим на должность, и его подчиненными.

В сфере частного права, базирующегося на нормах Гражданского кодекса, работодатель руководствуется при принятии решений, в том числе кадровых, интересами выгоды, связанными с получением прибыли. Поэтому в частном бизнесе нереально обеспечение равного доступа наемных работников к должностям, хотя концепции производственной демократии и предполагают предоставление наемным работников неких прав на доступ к должностям в иерархии правления предприятиями (фирмами).

В сфере публичного права, в основе которого лежат нормы Конституции, избирательного законодательства, основ государственной службы, установление и исполнение властных полномочий должно быть ни как не связано с возможностью получения личной (групповой) выгоды в любой ее форме. Поэтому порядок, при котором решение о приеме (увольнении) на государственной службе принимает лично руководитель, исходя из своих частных соображений, пусть даже если они «упакованы» в слова об общественной целесообразности, потенциально провоцирует возникновение отношений личной зависимости. Как итог – при склонности такого руководителя к коррупционным деяниям эта зависимость легко может перерасти в принуждение со стороны руководителя к противоправных действиям. В условиях личной зависимости государственных служащих от их руководителя-коррупционера вскрыть противоправные деяния этого руководителя почти невозможно.

4. Закрытость процесса формирования, принятия, исполнения и контроля за исполнением бюджета

Другим источником риска формирования коррупционной ситуации является отсутствие «прозрачности» в бюджетном процессе, и прежде всего в системе финансирования государственных органов, начиная с формирования источников и статей расходования бюджетных средств и завершая практическим исполнением каждого раздела государственно бюджета.

Как только в бюджетном процессе возникают замутненные области, сразу появляется возможность либо простого злоупотребления своим служебным положением для получения личной выгоды или преимуществ (сложная форма коррупции), либо примитивное присвоение казенных средств (простая форма коррупции, называемая в народе казнокрадством). Различий между простеньким злоупотреблением и грубым казнокрадством может быть множество. Классифицировать их сподручнее специалистам в области аудиторского контроля в содружестве со следователями по экономическим преступлениям. Мы же укажем, что данный тип коррупционных деяний присущ прежде всего должностным лицам, обладающим статусом распорядителей кредитов.

Перечислим некоторые из наиболее важных условий обеспечения такой «прозрачности» бюджетного процесса:

финансирование деятельности всех без какого-либо исключения государственных и муниципальных органов исключительно через систему государственного казначейства;

конкурсный характер заключения любых контрактов, одной из сторон которых являются государственные и муниципальные органы. «Прозрачность» процедуры заключения таких контрактов, в том числе их доступность для ознакомления всем заинтересованным лицам;

разрешение приобретения (прямого и косвенного) товаров и услуг от зарубежных поставщиков только в случае отсутствия поставщиков таких товаров и услуг в России. Особый порядок принятия решения на поставку товаров и услуг зарубежных поставщиков;

расширение полномочий Счетной палаты РФ (счетных палат субъектов РФ) как контрольно-судебный орган.

5. Бесконтрольность должностных лиц, распоряжающихся бюджетными ресурсами,

Чтобы коррупционные деяния приобрели массовый характер, руководящим должностным лицам, вставшим на путь коррупции, нужны,

во-первых, исполнители их воли, лично заинтересованные, а поэтому активно им во всем содействующие;

во-вторых, пассивное большинство, догадывающееся о свершаемом , но не смеющее даже помыслить, чтобы противодействовать этому.

Такая ситуаций может возникнуть лишь в двух случаях:

если все участники и свидетели коррупционных деяний находятся в сговоре, основанном на взаимной выгоде:

если свидетели находятся в зависимом положении, когда любое противодействие начальству может обернуться для них неприятностями и даже бедой.

В обоих случаях зависимость рядовых служащих от начальства представляет ключевое звено для успеха всего «предприятия». В первом случае это зависимость в криминальной группе, во втором — зависимость почти феодальная. И пока эта зависимость существует, будет существовать и коррупция.

При всей громоздкости бюрократической системы управления бюджетным процессом, множественности различных контрольных служб наибольший ущерб государству наносит фактическая бесконтрольность должностных лиц, распоряжающихся бюджетными ресурсами.

Казалось бы, что может сделать руководитель государственного либо муниципального органа, если каждое его действие по использованию бюджетных средств должно отражаться в документах. Однако в условиях, когда бюджетный дефицит буквально ставит в безвыходное положение целые отрасли народного хозяйства, сферы общественной жизни, перераспределение финансовых средств между статьями бюджета, экстренные меры по «добыванию» денежных ресурсов, чтобы якобы только предотвратить очередную катастрофу, предоставляют недобросовестным руководителям исключительные возможности для самоуправства. А от него всего полшага до примитивного казнокрадства.

Вы спросите, а что же бухгалтер? Так ведь этот бухгалтер назначается и подчиняется руководителю вместе с руководителем финансового подразделения. Все они — дружный коллектив. А что происходит в таких дружных коллективах, мы уже разобрались выше.

Каков же выход? Обратимся к зарубежному опыту.

Правило первое. В соответствии с Генеральным регламентом государственной бухгалтерии Франции государственные бухгалтеры не находятся в подчинении от руководителей государственных органов, а числятся в составе одного из подразделений Казначейства. При этом функции распорядителя и государственного бухгалтера несовместимы.

Правило второе. Все бюджетные операции, выполняемые каждым распорядителем кредитов, контролируются прикрепленным к нему финансовым контролером, назначаемым министром экономики и финансов. Без визы финансового контролера ни одно финансовое обязательство, ни один контракт, ни один платежный документ, подписанный распорядителем, не является действительным.

Правило третье. Государственные бухгалтеры и финансовые контролеры при выполнении своих обязанностей подчиняются только закону. Однако в случае обращения к ним за советом распорядителем кредитов они обязаны дать ему исчерпывающие разъяснения [2].

Перечисленные правила вырабатывались в европейских государствах столетиями. Часть из них практиковалась и в дореволюционной России. Дело здесь не в том, что нельзя доверять даже высокопоставлененым руководителям. Но уж очень велик соблазн впасть в грех казнокрадства.

Эти правила не исчерпывают всего комплекса организационных и правовых мер по обеспечению подконтрольности должностных лиц. На местном уровне несколько в ином виде все эти правила также действуют. И хотя выполнение этих правил не может полностью гарантировать ликвидацию коррупции, тем не менее может быть достигнут вполне приличный уровень ее минимизации.

Следует ли полностью копировать систему контроля за действиями должностных лиц? В части выполнения правил разделения сфер контроля, выведения из личной зависимости от распорядителей кредитов государственных бухгалтеров и финансовых контролеров — несомненно следует. Однако чтобы добиться приемлемо низкого уровня коррупции, потребуется решить еще целый ряд проблем, связанных с разработкой и реализацией кадровой политики. Иначе все эти правила можно будет легко обходить.

6. Формальность установленных на государственной службе ограничений, их несбалансированность с системой государственных гарантий для государственных служащих

Если сопоставлять перечень ограничений, связанных с государственной службой, введенный федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», с аналогичным перечнем ограничений, действующих для государственных служащих в США, любой европейской стране, то в основном пункты перечня совпадут. В ряде случаев ограничения для государственных служащих России даже более серьезные. Тем не менее, хотя ограничения и установлены, коррупция не идет на убыль. Как говорится -« гладко было на бумаге...»

Если следовать букве действующего в России закона, то государственный служащий не вправе за деньги выполнить любую работу, в том числе отремонтировать соседу автомобиль, вырастить на своем огороде и продать овощи, подработать во время отпуска. Все это запрещено.

В связи с общей неупорядоченностью регистрации — акционеров и владельцев паев коммерческих организаций запрет государственному служащему быть членом органа управления коммерческой организацией повсеместно нарушается. Получение же отложенного вознаграждения государственным служащим в виде высоких гонораров за публикации и выступления высокопоставленным чиновникам не привело ни к каким правовым последствиям.

Можно назвать несколько причин, почему так происходит.

Во-первых – неоправданная жесткость некоторых ограничений, не соответствующая конституционным основаниям для их введения. 55 статья Конституции РФ содержит следующий перечень оснований для ограничений прав и свобод граждан:

защита основ конституционного строя;

защита нравственности, здоровья и законных интересов других лиц;

обеспечение обороны страны и безопасности государства.

Соответствует ли этим основаниям запрет государственному служащему заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью? Данный запрет скорее похож на так называемый «сухой закон», вводимый в некоторых государствах из «лучших побуждений», чем на ограничения, имеющие конституционные основания. Но, как известно, такого рода «сухие законы» лишь ведут к повальному, а затем и к организованному нарушению закона, перерастающему в мафию.

В федеральном (так называемом рамочном) законе ФРГ «О государственной службе» правовая норма о совместительстве государственных служащих звучит так: «Любое совместительство, если оно не входит в круг служебных обязанностей чиновника, требует предварительного разрешения» [3]. Далее в законе подробно прописана процедура полу чения разрешения, указано, в каких случаях разрешение не требуется, какие виды совместительства не могут быть разрешены. Главное, чтобы побочные занятия чиновника «не повредили интересам службы».

В российском законодательстве полный запрет на своместительство является как бы не полным, так как совмещение государственной службы с педагогической, научной и иной творческой деятельностью разрешено. А это не просто лазейка — целые ворота, прежде всего для высокопоставленных чиновников. Навряд ли рядовые государственные служащие смогут доказать, что их совместительство — «творческая деятельность».

Во-вторых – отсутствие механизма контроля за соблюдением ограничений. Так, система наличного расчета за услуги без оформления трудовых отношений (черный и серый нал), господствующая в нашей коммерческой сфере, сводит на нет запрет на получение вознаграждений, связанных с использованием должностных обязанностей в корыстных интересах.

Установленный же порядок декларирования доходов позволяет легко уйти от контроля. Декларирование расходов, являющееся главным инструментом контроля за доходами чиновников в США, в нашей стране заменено на декларирование имущественного положения. Да и это декларирование ввиду всеобщей организационной слабости и правовой неурегулированности не дает оснований для осуществления комплексного контроля за доходами и расходами государственных служащих, а также должностных лиц, занимающих выборные должности.

Как итого – запрет на совместительство для госслужащих вместо роли ограничителя коррупции на деле играет роль стимулятора той же коррупции.

7. Непоследовательность и противоречивость кадровой политики на государственной службе

На уровне государственных органов кадровая политика включает следующие четыре направления:

обеспечение замещения вакантных должностей;

обеспечение прохождения служащими государственной (муниципальной) службы;

обеспечение профессиональной подготовки и повышение квалификации служащих;

консультирование служащих по вопросам их правового статуса.

Сегодня, когда кадровые подразделения подчинены руководителям государственных (муниципальных) органов, все эти направления реализуются исходя из установок и взглядов, сформировавшихся у руководителей органов. Даже если конкурсная система замещения должностей будет введена сверху, ее процедура, информационное обеспечение и документальное оформление будут выполняться под контролем руководителя. Что из этого получается, знают профессора и доценты высших учебных заведений, уже многие годы проходящие процедуру институтских и университетских конкурсов.

Личные дела, присвоение классных чинов, трудовые конфликты — все это крайне интересно руководителю, стремящемуся контролировать ситуацию в коллективе, и все это подведомственно кадровой службе. Естественно, что руководитель поэтому стремится поставить во главе кадровой службы наиболее преданного ему человека, своего «постельничего».

Реализация права служащего на повышение квалификации и переподготовку находится в руках кадровой службы. А если служащий отдаленной от центра области может повысить свою квалификацию не на однодневных курсах у себя дома, а в Москве или, еще лучше, как это теперь принято, за рубежом, понятно, какая развивается конкуренция.

И, наконец, консультирование служащих, Оно в чем-то подобно церковной исповеди. Ведь если служащий попал в трудную ситуацию в связи с возможным нарушением действующих ограничений и с этим вопросом приходит в кадровую службу, то ясно, какая возникает ситуация. Кто же захочет «исповедоваться», если заведомо известно, что «исповедник» - доверенное лицо главного начальника. А если это нарушение касается руководителя органа либо кого-нибудь из близких ему людей, то консультация для консультанта становится рискованной. И не всегда ясно, кого он еще будет консультировать.

Отсюда возникают многие проблемы, связанные с коррупцией. Отсюда непоследовательность и противоречивость всей кадровой политики. Дружный тандем руководитель – кадровик дает один вариант кадровой политики. Если эта пара замешана в коррупции — кадровая политика приобретает криминальные свойства. Если между ними разлад, недоверие — кадровая политика перерождается в склоку. И самое главное, во всех этих случаях возможность проведения единой государственной кадровой политики, тем более антикоррупционной политики, близка к нулю.

Раньше из этого положения выходили просто — во главе кадровых служб ставили работников органов безопасности. Такие кадровики находились в двойственном подчинении у своего непосредственного руководителя и органа безопасности. Этим достигалась некая надежность и защищенность кадровых служб. Кадровая политика же диктовалась партийными органами, которые контролировали и руководителя, и кадровика. Вспомните порядок утверждения в должности парткомами, райкомами, обкомами и даже Центральным комитетом.

Традиционный подход к решению проблемы управления персоналом во многом используется и сегодня. Однако то, что называлось кадровой политикой, превратилось в некое шараханье из крайности в крайность.

Вновь обратимся к зарубежному опыту. Вот цитата из федерального рамочного закона о государственной службе ФРГ: «Члены кадровых служб независимы в своей деятельности и подчиняются только закону. Они осуществляют свою работу под собственную ответственность внутри указанных рамок. Члены кадровых служб не могут преследоваться и ущемляться в своих правах из-за проводимой ими работы» [3].

Приемлемо ли такое решение для нас? Уверен , что не только приемлемо, но и является единственно верным. Только выведя кадровые службы из прямого подчинения руководителей государственных органов, только подчинив их действия исключительно закону, мы окажемся способными проводить антикоррупционную политику. Некоторые Выводы

1. Коррупция в широком смысле слова — нарушение, разрушение власти. В персонифицированном (узком) смысле слова она предстает прежде всего как использование властных полномочий в корыстных интересах. Здесь коррупция представляется как присвоение власти, захват власти, присвоение властных полномочий. А значит, в любом своем самом конкретном проявлении коррупция выступает как присвоение власти, источником которой является народ.

2. Коррупция – это нарушение конституционных основ государства, а значит решение проблемы коррупции лежит не столько в плоскости борьбы с субъектами коррупционных деяний, сколько с установлением такого административного устройства власти во всех ее проявлениях (три ветви власти и их взаимодействие), которое должно минимизировать саму возможность коррозии (разрушения) власти, усиления ее способности к самоочищению. Речь следует вести об обеспечении таких условий, при которых воспроизводство властных систем, какими являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, вело бы к укреплению их целостности, росту эффективности их функционирования. Главная задача – устранение предпосылок развития коррупционных процессов, минимизация угрозы коррупционных деяний.

Если при решении проблемы коррупции усилия направлять главным образом на борьбу с коррупционерами, хотя такая борьба несомненно должна вестись, коррупция как процесс нарушения и разрушения может принять хронический, трудно излечимый характер.

3. При решении проблемы коррупции, приобретшей в последние годы критические для общества размеры, основные усилия следует направить на реформирование государственной и муниципальной службы.

Процесс реформирования должен иметь комплексный характер, сочетая:

демократизацию институтов государственной и муниципальной службы на основе принципа равного доступа государственной и муниципальной службы для граждан;

реорганизацию всего бюджетного процесса в направлении обеспечения его «прозрачности», внедрения системы независимого перекрестного контроля за действиями должностных лиц при использовании бюджетных средств;

обеспечение сбалансированности систем ограничений, действующих на государственной и муниципальной службе, и гарантий для государственных и муниципальных служащих в направлении устранения неоправданных ограничений, например, запрет совместительства):

выработку и реализацию единой кадровой политики в органах государственной власти и органах местного самоуправления, координируемой из одного центра.

4. Для проведения комплексной реформы государственной и муниципальной службы недостаточно только наличия единой нормативно-правовой базы, хотя это и является обязательным условием. Главное для успеха реформы — это наличие у реформаторов политической воли для последовательной реализации всего комплекса мер по укреплению государственности.

Литература

1. Конституция Российской Федерации, Офиц .и зд., М. Юрид.лит .

2. Основные принципы государственной финансовой системы во Франции. 1995.

3. Le controle de l’action administrative en France. 1994.

4. Le function pablicque et lec fonctionnaires en France. 1994.

5. Beamtenrecht. Beck-Text im dtv. 1992.

Владимир Андреевич Сердюков

Родился в 1942 году. Женат. Имеет трех сыновей, дочь, внука.

Кандидат экономических наук, доцент.

С 1993 года по н. в. работает в составе нескольких исследовательских групп, в том числе в АО «Центр стратегических исследований» (СПб), « Никколо М» (Москва):

Участие в избирательных кампаниях (стратегия, политконсультирование , выпуск газет, изготовление теле- и радио-роликов):

2003 год – выборы депутатов Госдумы РФ в Волгограде (71 и .о. -40,2%; 72 и.о. – 53%)

2002 год (декабрь) – выборы депутатов Законодательного Собрания СПб (Невский, Красногвардейский районы) (избрано 2 депутата, вторые места в двух округах);

2002 год – выборы мэра города Владимир (избран), глав округов Владимирской области (двое избраны), группы депутатов районных советов (г. Вязники, Александровский округ, Камешковский район);

2000 - 2001 годы - губернаторы Владимирской области (66%) и Санкт-Петербурга (72%, выпуск газеты «Новая Копейка»), главы городских и районных администраций в Ленинградской и Владимирской областях, в том числе Муром (52%), Луга, Сосновый Бор (участие), депутат ЗС Ленобласти (53%);

1998 год – Муниципальные советы в СПб (профсоюзный блок «Народная солидарность», избрано около 120 депутатов); депутатов Законодательного Собрания СПб;

1997 год – главы администраций, депутаты местных советов в районах Владимирской области (избраны в Вязниках, Кальчугино , Судогде );

1996 год - губернаторы Ленинградской (56%, выпуск газеты), Владимирской (62%, выпуск газет) областей.

Участие в разработке по договору с Госдумой проектов законов: «Об основах государственной службы РФ», «О выборах депутатов Госдумы РФ», «О выборах Президента РФ», «О кредитных союзах» и других.

Разработка в 1994 – 1996 годы по заказу Центризбиркома РФ: Методического пособия для членов участковых избирательных комиссий, Справочника для территориальных избирательных комиссий.

С 1994 года по н.в. – консультирование Ленинградской федерации и теркомов профсоюзов, профкомов предприятий в СПб.

С 1995 по н. в . – председатель СПб ОО «Движение народного самоуправления».

С 1997 по н. в . – учредитель-редактор газеты «Новая Копейка» ( федерал . регистрация).

В 1990 году был избран народным депутатом РСФСР. В Верховном Совете избирался: председателем Подкомитета государственной службы, членом Высшего экономического совета. Участвовал в разработке законов: «О местном самоуправлении», «О государственной службе», «О борьбе с коррупцией». Участник депутатских групп «Россия», «Смена – новая политика»;

С 1991 по 1993 год – президент Общества по содействию экономическим реформам, выполнявший с группой экспертов из Германии программу реформирования сферы товарного обращения;

1985 – 1990 годы, декан факультета переподготовки организаторов промышленного производства, доцент кафедры социологии и организации труда Ленинградского финансово-экономического института. Проводил программно-целевое обучение групп руководителей предприятий, в том числе НПО им. Климова, объединения «Скороход», ЛОМО и других.

1980 – 1985 годы старший научный сотрудник экономического факультета Ленгосуниверситета . Разрабатывал программы развития на объединениях «Красный выборжец », « Парголовский завод», «Русский дизель», «Электроаппарат», « Севкабель », читал спецкурсы на экономическом факультете ЛГУ, кафедра управления производством.

Участвовал в строительстве КамАЗа в качестве руководителя службы структур и функций (разработка и внедрение проектов организации труда и управления производством).

Работал научным сотрудником НИИ комплексных социальных исследований Ленгосуниверситета , инженером Ленгипроречтранса . Закончил аспирантуру ЛИЭИ, Ленинградский институт водного транспорта.

Опубликовал: более 50 научных трудов и 85 публицистических статей по экономической и социально-политической проблематике.

www.tpprf.ru

Объявления