ЮРИДИЧЕСКАЯ ПОМОЩЬ В САНКТ - ПЕТЕРБУРГЕ
тел 7(904) 512 00 09
 Юристы       Конференция       Библиотека       Объявления       Авторизация   
Пользовательский поиск
   Разделы
Авторское право
Гражданское право
Жилищное право
Имущественные споры
Примирительная палата
Семейное право
Новости периодики


   Гражданское право  ( документов: 8 )
Правовые аспекты территориального развития городов

   Поделиться ссылкой :    LiveJournal Facebook Я.ру ВКонтакте Twitter Одноклассники Мой Мир FriendFeed Мой Круг

Князев, С. Д. 1984

XXVI съезд КПСС одним из важных направлений улучшения размещения про­изводительных сил признал последовательное проведение линии на ограничение роста крупных городов, развитие малых и средних городов, размещение в последних специа­лизированных, высокопроизводительных производств, филиалов объединений и пред­приятий.1 Для решения этих задач необходимо совершенствовать функционально-тер­риториальную организацию городских поселений. Данная проблема привлекает все большее внимание градостроителей, экономистов, социологов, представителей других наук, однако в юридической литературе она, несмотря на очевидную важность, еще не нашла достаточно полной разработки. Правовое регулирование территориального раз­вития городов связывается, как правило, с охраной и рациональным использованием городских земель,2 что составляет лишь часть рассматриваемой проблемы.

Среди факторов, оказывающих влияние на формирование территориальной орга­низации городов, следует выделять правовые и неправовые. Неправовые, главным обра­зом социально-экономические и естественно-географические, факторы выступают в ка­честве определяющих по отношению к правовым, будучи объективными условиями функционирования и развития городов. Под их воздействием происходит специализа­ция внутригородского пространства, образование на территории города относительно обособленных зон различного функционального назначения: центральной, производ­ственной, жилой и обслуживающей. Функционально-территориальное деление города предопределяет локализацию объектов производственной и социальной инфраструк­туры, служит основой для организации сети транспортных сообщений, способствует повышению эффективности экономической деятельности, обеспечивает более благоприят­ные условия для проживания, создает необходимые предпосылки для предотвращения загрязнений. Образование различных функциональных зон должно завершаться уста­новлением границ между ними и обеспечением их соблюдения. Этого социально-эконо­мические и естественно-географические факторы вне правовой формы обеспечить не в состоянии. Правовое регулирование способствует приведению территориальной струк­туры в соответствие с объективными условиями и общественными потребностями. Организующий потенциал права реализуется с помощью установления общих требо­ваний, предъявляемых к территориальной организации городских поселений (норма­тивно-правовое регулирование), а также путем их применения в управлении терри­ториальным развитием конкретных городов (индивидуально-правовое регулирование). юридические услуги

Правовое регулирование общественных отношений в сфере градостроительства на­ходится в совместной компетенции Союза ССР и союзных республик. Общесоюзное правовое регулирование осуществляется с помощью законодательных, правительствен­ных и ведомственных нормативных актов. Республиканское градостроительное законо­дательство детализирует общесоюзные нормативные правовые акты и приспосабливает их к местным условиям. Общесоюзными и республиканскими нормативными актами устанавливаются полномочия различных государственных органов в области градо­строительства, стадии градостроительной деятельности, формы градостроительного пла­нирования, особенности градостроительства в отдельных районах страны, специфика застройки территорий курортов и зон отдыха и т. д.3

Характерной особенностью нормативно-правового регулирования вопросов терри­ториальной организации городов является тесная связь с системой актов технического нормирования, основу которых составляют строительные нормы и правила (СНиП). Обусловлено это тем, что оптимальность размещения на территории города произ­водственной, жилой и иных зон во многом зависит от научно обоснованного решения специальных вопросов технико-экономического характера. Несмотря на техническое содержание, СНиП обладают определенными юридическими свойствами: издаются исключительно органами государственного управления и их соблюдение обязательно при разработке индивидуальных градостроительных документов.4 Требования, предъяв­ляемые к разработке и утверждению последних, а также ответственность за соблюдение технических норм, регулирующих планировку и застройку населенных мест, устанавливаются средствами нормативно-правового регулирования.

Действующая система нормативных актов, регулирующих функционально-тер­риториальную организацию городских поселений, в целом отвечает объективным по­требностям их развития, позволяет учитывать влияние социально-экономических и природно-географических условий жизнедеятельности отдельных городов на становле­ние их территориальной структуры. Вследствие тесной связи правовых норм с тех­нико-экономическими достигается необходимое единство при осуществлении различ­ных градостроительных операций. Однако нормативно-правовое регулирование в дан­ной сфере не лишено недостатков. Наиболее существенный из них — отсутствие диф­ференцированного подхода к разным по характеру городским поселениям, в особен­ности к новым городам.

Образование новых городов, как правило, связано с формированием террито­риально-производственных комплексов (ТПК) или промышленных узлов. Органы, осу­ществляющие руководство развитием ТПК или промузлов, при размещении производ­ственных объектов стремятся прежде всего обеспечить условия, при которых расходы на строительство, а впоследствии на доставку сырья и транспортировку готовой про­дукции были бы минимальными. Интересы комплексной застройки города нередко в расчет не принимаются. Между тем важно уже на начальном этапе строительства но­вого города, когда имеются наиболее благоприятные возможности для оптимального построения его территориальной структуры, принять действенные меры по рациона­лизации территориального развития. Целесообразно поэтому в законодательном по­рядке установить особые требования, предъявляемые к территориальной организации новых городских поселений. Например, ограничение строительства производственных объектов в центральной части города, запрещение «штучного» размещения промышлен­ных предприятий, максимальное сохранение естественных природных зон и т. п. Соблюдение таких требований должно быть обязательным при разработке генераль­ных планов новых городов. Однако, как свидетельствует практика, в ряде случаев создание новых городов начинается без утверждения генпланов.5

Одобренными Госпланом СССР 31 января 1980 г. Методическими указаниями к разработке целевых комплексных программ по решению региональных проблем, фор­мированию и развитию территориально-производственных комплексов установлено, что наряду с решением основных целевых задач в программах должны предусматри­ваться мероприятия по территориальной организации хозяйства и расселения.6 Но этого недостаточно. Необходимо установить, что в тех случаях, когда территориальные про­граммы предусматривают создание нового города, разработка и утверждение его ген­плана должны быть обязательным условием для начала строительства. Контроль за соблюдением этого требования могли бы осуществлять учреждения Стройбанка СССР, используя право не открывать финансирования и применять другие меры в соответ­ствии с действующим законодательством.7

Генеральный план города — основной акт индивидуально-правового регулирова­ния территориальной организации городских поселений. Он разрабатывается с учетом схемы районной планировки и после рассмотрения на сессии городского Совета на­правляется на утверждение соответствующего вышестоящего органа. Генплан опре­деляет целевое назначение городских земель, па основе которого устанавливаются основные положения планировки, застройки и благоустройства города, в том числе основы размещения строительства первой очереди на ближайшие 5 лет. До недавнего времени расчетный срок генеральных планов развития городов составлял 25—30 лет. Однако директивным письмом от 28 июля 1981 г. Госплан СССР и Госстрой СССР определили, что генеральные планы развития городов и других населенных пунктов разрабатываются на расчетный срок 20 лет, с двумя промежуточными сроками, соот­ветствующими пятилетнему плану и основным направлениям экономического и социального развития СССР на 10 лет. В результате в значительной степени осущест­влена увязка между государственным планированием и градостроительным проек­тированием.8

Внесение изменений в генпланы разрешается только с согласия утвердивших их органов. После утверждения генплан приобретает характер индивидуального админи­стративно-правового акта, юридически обязательного для всех организаций, размещаю­щих какие-либо объекты на территории города, независимо от ведомственной подчи­ненности. В соответствии с генеральными планами разрабатываются проекты плани­ровки городских промышленных районов, пригородной зоны, схемы упорядочения су­ществующей застройки, транспортные схемы (в городах с населением свыше 250 тыс. жителей) и другие градостроительные акты индивидуального характера. Проекты де­тальной планировки, проекты планировки городских промышленных районов, а также проекты застройки жилых микрорайонов, кварталов, групп жилых домов и обществен­ных комплексов утверждаются, как правило, горисполкомами. Другие индивидуальные градостроительные акты утверждаются соответствующими вышестоящими органами государственного управления после предварительного согласования с исполкомами городских Советов.

Генеральный план города и разрабатываемые с учетом его положений иные акты градостроительного планирования создают необходимые предпосылки для комплекс­ного использования городских территорий. Однако на практике реализуется только 20—22% из числа утверждаемых генпланов: они действуют в течение 6—8 лет, после чего требуют корректировки.9 Одна из причин такого положения. в том, что генераль­ный план разрабатывается архитектурной службой города и представляет собой выра­женную в архитектурно-планировочной форме программу пространственно-террито­риальной организации городской среды. Недостаточный учет экономических, социаль­ных и демографических факторов в процессе разработки генплана отрицательно влияет на территориальное развитие городов.

Чтобы этого избежать, целесообразно разрабатывать долгосрочный прогноз ком­плексного развития, охватывающий все элементы социально-экономической структуры города, исходя из учета положений генеральных схем (союзной и республиканской) размещения производительных сил, генеральной и республиканской схем районной пла­нировки. Разработку прогноза могли бы осуществлять специально создаваемые про­блемные группы, объединяющие экономистов, социологов, демографов и др. Руковод­ство их деятельностью целесообразнее всего возложить на городские плановые комис­сии, а при разработке долгосрочных прогнозов развития новых городов — на выше­стоящие плановые органы.10

Курортная недвижимость в Болгарии, дешевле не бывает:
      снижение цен на 6 - 10 % в год
          студия на море до 17 000 € ( до 375 €/кв.м)
                двушка на море до 35 000 € ( до 400 €/кв.м)
                      трешка на море до 55 000 € ( до 383 €/кв.м)
                             + ВНЖ в Болгарии

Долгосрочный прогноз должен стать базовым документом при разработке ген­плана, что будет способствовать усилению социально-экономических аспектов послед­него и совершенствованию его роли в управлении территориальным развитием города. Одновременно это положительно повлияет на достижение гармоничной преемствен­ности долгосрочного (генплан) и перспективного (пятилетний план экономического и социального развития) планирования на уровне города. С этой целью в планах комплексного экономического и социального развития городов необходимо наряду с уста­новлением заданий по вводу и реконструкции производственных мощностей и строи­тельству объектов жилищно-гражданского назначения выделять в качестве обязатель­ного самостоятельный раздел по комплексной застройке промышленных, жилых и обслуживающих зон.11 Осуществление предлагаемых мероприятий послужит созданию единой системы планирования территориальной организации городов. Она свяжет все этапы планирования, что будет способствовать оптимизации функционально-террито­риального развития городских поселений.

Информационное обеспечение эффективной работы этой системы потребует глубо­кого анализа социально-экономического развития города, проведения научных исследо­ваний по ключевым направлениям городской жизнедеятельности. Существенную по­мощь городским плановым органам в этом могут оказать расположенные на терри­тории города научные организации и учреждения. Показателен в этом отношении опыт Ленинграда, где разработана и утверждена решением горисполкома «Программа уча­стия ленинградских научных организаций и вузов в системе научного обоснования раз­работки плана экономического и социального развития Ленинграда и Ленинградской области в предплановом периоде».12

Градостроительное планирование выступает основой индивидуально-правового ре­гулирования территориального развития городов, определяет направление их комплекс­ного развития и комплексного использования городских территорий, устанавливает наиболее приемлемые пропорции в развитии зон различного функционального назна­чения. Однако планирование, даже научно обоснованное, не исчерпывает всего содер­жания индивидуально-правового регулирования вопросов территориальной организа­ции городских поселений. Реализация планов во многом зависит от надлежащего кон­троля за выполнением содержащихся в них требований.

Осуществление контроля за правильным использованием городских земель и ве­дущимся на территории города строительством возложено на городской Совет, его исполком. Значительную роль в управлении пространственно-территориальным разви­тием городов играют отделы (управления) по делам строительства и архитектуры, возглавляемые главным архитектором города. Анализ имеющихся в распоряжении городских органов возможностей 13 позволяет сделать вывод о наличии в их руках действенного механизма осуществления контрольной деятельности. Однако они не всегда бывают требовательными и принципиальными в реализации предоставленных им прав. Одной из основных причин подобной «пассивности» является преимущест­венно отраслевой принцип распределения средств на развитие социальной инфраструк­туры. Городские органы часто вынуждены выступать в роли просителей перед пред­приятиями и учреждениями вышестоящего подчинения. Заинтересованные в получении от неподведомственных организаций средств на социальное развитие, они нередко не препятствуют некомплексной застройке территории города.

Преодолению указанных трудностей может служить передача капиталовложений на развитие социальной инфраструктуры городским органам управления. Предпосылки для этого создает организация в городах служб единого заказчика, объединяющих на долевых началах средства для совместного строительства социально-культурных объектов. В настоящее время законодательно установлено, что при наличии в городе службы единого заказчика предприятия и организации лишь в строго определенных случаях могут самостоятельно выполнять функции заказчиков по строительству жи­лых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунального хозяйства.14 Именно в направлении создания и упрочения в городах системы «единый заказчик — единый проектировщик — единый застройщик»15 должно идти совершенствование прак­тики комплексной застройки городов, рационального использования их территорий.

В современный период требования, предъявляемые к функционально-территори­альной организации городов, постоянно возрастают. В одиннадцатой пятилетке объем вложений в капитальное строительство планируется увеличить на 12—15%, построить 530—540 млн. кв. м жилья.16 Решение этих задач потребует, как отмечалось в поста­новлении ЦК КПСС «О мерах по обеспечению выполнения планов строительства жи­лых домов и социально-бытовых объектов», усилить внимание к вопросам комплекс­ной застройки городов и населенных пунктов, улучшить качество градостроительства а архитектуры,17 что в свою очередь требует совершенствования правового регулиро­вания отношений, складывающихся в сфере территориального развития городов.

*Аспирант Ленинградского государственного университета.

1Материалы XXVI съезда КПСС. М., 1981, с. 138.

2См., например: Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. М., 1976,с. 108—113; Охрана окружаю-щей среды в городах (организационно-правовые вопросы) Киев. 1981, с. 82—109 и др.

3Подробнее см.: Лапинскас К.А. Особенности правового регулирования отношений в сфере градостро-ительства в СССР. — В кн.: Актуальные проблемы государственно-правовых наук в свете решений XXVI съезда КПСС: Тезисы докладов республиканской научной конференции (октябрь 1981 г.). Вильнюс, 1981, с. 138—143.

4Правовое регулирование капитального строительства в СССР. М., 1971, с. 24—25.

5Так, первый генплан г. Братска был утвержден только спустя 4 года после на­чала строительства (Куцев Г.Ф. Новые города (Социологический очерк на мате­риалах Сибири). М., 1982, с. 134).

6Совершенствование хозяйственного механизма. Сборник документов. М., 1980, с. 55—57.

7Устав Стройбанка СССР, утвержденный постановлением Совета Министров СССР от 15 октября 1981 г. — СП СССР, 1981, отдел первый, № 30, ст. 176.

Недвижимость у Черного моря. Пока еще на спаде:
      снижение цен на 6 - 10 % в год
          студия на море до 17 000 € ( до 375 €/кв.м)
                двушка на море до 35 000 € ( до 400 €/кв.м)
                      трешка на море до 55 000 € ( до 383 €/кв.м)
                             + ВНЖ в Болгарии

8Подробнее см.: Ходжаев Д.Г. Государственное экономическое и социальное планирование и проблемы управления развитием городов. — В кн.: Социалистиче­ский город как объект исследования и управления: Материалы Всесоюзной научной конференции, состоявшейся в Ленинграде 21—23 октября 1981 г. Л., 1983, с. 28.

9Писковский Ю.И. Каким быть генеральному плану города. — Строительство и архитектура, 1978, № 12, с. 37.

10Некоторый опыт прогнозирования уже накоплен в практике городского планирования. В Москве, например, разработан прогноз развития города до 1990 г. (Самборский Г.И. Проблемы комплексного планиро-вания экономического и социального развития Москвы. — В кн.: Расселение населения и размещение производства. М., 1982, с. 137). — При разработке долгосрочных прогнозов городского развития может быть использован опыт, накопленный в ГДР (Шульце Г. Влияние урбанизации на государственное управление в европейских социалистических странах (в странах СЭВ), т. 1. Будапешт, 1978, с. 409—413).

11В Ленинграде в плане комплексного развития города выделяется самостоятельный раздел по застрой-ке промышленных зон (Решение исполкома Ленгорсовета от 24 августа 1981 г. «О ходе работ по комплексной застройке промышленных зон».— Бюллетень Ленгорисполкома, 1981, № 20, с. 5—6).

12Решение исполкома Ленгорсовета от 3 августа1981г. «О взаимосвязи научных организаций, вузов и Ленплана по реализации постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г., № 695». — Бюллетень Ленгорисполкома, 1981, №18, с. 3—5.

13Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР» в редакции Закона РСФСР от 3 августа 1979 г. — Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1979, № 32, ст. 768; Положение о главном архи­текторе города, утвержденное приказом Государственного комитета по гражданскому строительству и архитектуре при Госстрое СССР 14 марта 1972 г. — Бюллетень нор­мативных актов министерств и ведомств СССР, 1972, № 4, с. 3—9.

14Постановление Совета Министров СССР от 1 марта 1978 г. № 173 «О мерах по расширению в городах практики комплексного поточного строительства жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунального хозяйства. — СП СССР, 1978, № 6, ст. 36.

15Инструкция по организации и комплексному осуществлению в городах поточного строительства жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунальных хозяйств, утвержденная Госстроем СССР 30 августа 1978 г. — Сборник нор­мативных и справочных материалов по развитию городов. М., 1980, с. 57—60.

16Материалы XXVI съезда КПСС, с. 174, с. 181.

17СП СССР, 1983, отдел первый, № 6. — Вытекающие из данного постановления задачи Советов народных депутатов и подотчетных им органов конкретизированы в постановлении Президиума Верховного Совета СССР от 15 марта 1983 г. «О задачах Советов народных депутатов по обеспечению выполнения планов строительства жи­лых домов и социально-бытовых объектов» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1983, № 12, ст. 173).

--------------------------------------------------------------------------------

Источник информации: Правоведение. - 1984. - № 6. - С. 83 - 87. ( )

  Документы