Большинство государств - членов ОЭСР испытывают серьезные проблемы в управлении крупномасштабными информационными проектами в общественной сфере, пишут в своем докладе эксперты ОЭСР Янс Кристенсен и Бернд Бюхлер. Если правительства не сумеют идентифицировать риски, возникающие при внедрении крупномасштабных и дорогостоящих IT-проектов, и управлять ими, их электронная мечта может превратиться в глобальный кошмар, считают эксперты. Многие из этих рисков являются общими для IT-проектов независимо от того, реализуются они в общественном или в частном секторе. Но есть и специфические.
Так, системы формирования бюджета в общественном секторе в большинстве стран способствуют продвижению наиболее крупных, значимых проектов. Захватывающие по масштабам, они чаще одобряются и правительством, потому что свидетельствуют о его политической дееспособности и внимании к проблеме. Но штука в том, что риск неудачи IT-проекта пропорционален его размеру. Очень большие, очень дорогие, сложные и долговременные проекты везде и всегда терпят неудачу чаще, чем даже средние. Риск провала крупного проекта в общественном секторе усиливается, поскольку постоянные изменения свойственны ему намного в большей степени, чем частному. Меняются законы, сдвигаются приоритеты, а следом неизбежно корректируется спецификация IT-системы, плывет бюджет и меняются поставщики. Даже очень незначительные политические перемены могут стать причиной серьезных изменений в структуре всего IT-проекта и его краха.
Радикальный подход к этой проблеме, принятый в частном секторе, состоит в том, чтобы избегать больших проектов, разбивая их на более мелкие (принцип "дельфины вместо китов"). Но в общественном секторе это сделать зачастую просто невозможно, ведь правительства обслуживают миллиарды граждан и миллионы компаний, тысячи служащих используют их информационные системы. Тем не менее, советуют эксперты, если крупномасштабные проекты в общественном секторе неизбежны, риск можно снизить, разделив их на модули, каждый из которых должен корректироваться в зависимости от обстоятельств. Это не означает просто раздробление большого проекта. Речь идет об ином подходе к его реализации, разбивке на этапы с полными проектными периодами продолжительностью не более чем полгода, технически более простые и реализуемые временно сформированными "бригадами".
Серьезные экономические и политические риски возникают и при решении вопроса о руководстве проектом. В общественном секторе часто очень сложно привлечь руководителей к проблеме информатизации, которую многие из них рассматривают как чисто техническую. С другой стороны, если проект возглавляют высокопоставленные государственные служащие и политические деятели, то техническим исполнителям трудно противостоять их давлению. Так, администрация часто торопится продемонстрировать успех большого проекта, устанавливая совершенно нереалистичные сроки его окупаемости, но эффект от внедрения больших систем бывает заметен далеко не сразу. Наконец, нельзя не упомянуть о политическом риске, который возникает в случае провала проекта, возглавляемого чиновником высокого ранга. Даже в тех странах, где подобные IT-проекты внедряются в общем успешно, они нередко сопровождаются громкими скандалами с упоминанием высших должностных лиц, в любой из стран ОЭСР можно привести примеры по крайней мере двух-трех таких скандалов.
Идентификация рисков и управление ими в ходе реализации крупных проектов первостепенны для их успеха. Поэтому в некоторых странах ОСЭР, например в Новой Зеландии, были разработаны даже специальные нормы и правила, позволяющие провести количественный анализ рисков, оценить степень их воздействия и вероятность наступления. И уже в зависимости от результатов этого анализа, а не от политической воли того или иного чиновника, принимать решения относительно финансирования того или иного проекта. Скопировать это ценное руководство не удастся - управление знаниями и системы управленческого контроля должны быть адаптированы к национальной культуре. Но общий урок выучить стоит: правительства не должны брать на себя все риски, связанные с внедрением общественно значимых IT-систем. Они должны идентифицировать максимально возможное число рисков, определить, какие из них они берут на себя и управлять ими.
Марина Шпагина, по материалам доклада "The Hidden Threat to E-Government: Avoiding Large Government IT Failures" (http://www.oecd.org/)
Лучше торной дорогой, чем особым путем
Некоторые серьезные проблемы "Электронной России" видны невооруженным глазом. Если их не решить сейчас, в будущем это выльется в неоправданные затраты бюджетных средств.
Игорь Рябенький (Президент UnitSpace), Сергей Головин (Директор по маркетингу eBusiness Solution Center)
Формально Федеральная целевая программа "Электронная Россия" стартовала в 2002 году, но с финансированием и с проведением конкурсов были значительные задержки, так что в лучшем случае можно было рассчитывать на появление в текущем году пилотных проектов. После бурного обсуждения целей программы Министерство по связи и информатизации и Министерство по экономическому развитию сформировали наконец-то дирекцию ФЦП "Электронная Россия", объявили и провели первые конкурсы на ряд целевых проектов федерального масштаба. Таким образом, основные работы по программе начнутся в наступающем 2003 году.
Задача "Электронной России" - повысить эффективность работы структур государственной власти, сделать ее доступной для граждан и облегчить взаимодействие людей с государственными органами. Новые технологии позволят расширить и возможности российского бизнеса, в первую очередь малого и среднего, для продвижения своих товаров и услуг, улучшить и сделать более эффективным взаимодействие компаний друг с другом, с государственными структурами, с западными партнерами. Что нужно сделать, чтобы бюджетные средства, выделенные на реализацию программы, не были в очередной раз потрачены впустую, на создание нефункционирующих информационных систем? Вопрос не риторический - некоторые серьезные проблемы "Электронной России" видны невооруженным глазом, и если их не решить сейчас, в будущем это выльется в неоправданные затраты бюджетных средств. Например, такая проблема, как нескоординированность разработки проектов, в результате чего мы можем получить не единое информационное поле страны, а некое лоскутное одеяло из различных несовместимых друг с другом систем.
По ряду признаков, с точки зрения информатизации, мы можем рассматривать государство как очень большую корпорацию, перед которой стоит задача реинжиниринга основных бизнес-процессов. Оно должно эффективно реформировать системы управления и внедрить новые формы взаимодействия как своих собственных структур, так и с внешними потребителями своих услуг. Задача эта усложняется имеющимися ограничениями по времени и по финансам. Чтобы понять, насколько мал объем финансирования программы, стоит привести мнение главного исполнительного директора корпорации Intel Крэйга Барретта: средства, выделяемые в рамках ФЦП "Электронная Россия" значительно меньше того бюджета, который ежегодно выделяет на НИОКР одна только корпорация Intel. Тем не менее даже при таких ограничениях решить задачу информатизации государства можно эффективно, если учитывать параметры, которые являются критическими при создании всех крупных корпоративных систем.
Координация
Должна быть четко сформулирована стратегия развития всех информационных систем в рамках ФЦП "Электронная Россия", определены принципы их взаимодействия между собой и принципы создания единого информационного пространства России. При этом необходимо учитывать интересы ведомств и региональных структур власти. Если "Электронная Россия" поможет им решать их собственные задачи, то они будут более активно участвовать в программе, а значит, и частично ее финансировать. В США, например, в бюджетировании аналогичных программ в той или иной степени задействованы 24 федеральных ведомства. Возможно, разумно было, если бы дирекция ФЦП "Электронная Россия" взяла на себя функции Службы единого заказчика, то есть координировала бы не только деятельность ведомств и региональных администраций по бюджетированию и исполнению проектов, но и работу большого количества поставщиков и разработчиков информационных систем.
ФЦП "Электронная Россия" предстоит решить действительно сложные задачи, а потому в рамках этой структуры разумно было бы создать научно-технический совет, в который вошли бы как наиболее авторитетные специалисты страны по информационным технологиям, так и экономисты, политологи, эксперты в сфере управления. Разумеется, деятельность этого совета должна быть открыта для общественности, и должны быть предусмотрены механизмы гласного обсуждения возникающих в ходе работы проблем.
Востребованные сервисы
От модели взаимодействия государства и его граждан, построенной по принципу "человек обязан государству", нужно переходить к более современной, основанной на понимании того, что государство служит своим гражданам, является для них "сервисной организацией". Но при этом требуется найти разумный баланс между максимально возможным количеством новых сервисов и эффективностью их использования. Этого можно достичь, если тщательно проанализировать существующие как в России, так и на Западе аналогичные системы и проработать модели построения сервисов. В противном случае новые возможности просто не будут использоваться.
Стандартизация
Cтандартизации представления информации и обмена данными, совместимости систем и сервисов во всем мире уделяется очень большое внимание - как на государственном уровне, так и в среде технологических компаний. Выработать единый стандарт порой крайне сложно, особенно если учесть, что существует гигантское множество форматов и видов документов, несогласованных между собой отраслевых и региональных стандартов и классификаторов, различные протоколы передачи данных и различные программные платформы, на базе которых разрабатываются программные системы. Задача стандартизации тем более сложна, что при разработке единых подходов необходимо учесть интересы большого количества организаций и компаний, многие из которых конкурируют друг с другом. Но общая мировая тенденция уже сложилась - это использование открытых стандартов на базе языка XML и его подмножеств. И России не нужно искать свой особый путь.
Единый классификатор
В нашей стране существует несколько десятков классификаторов (кодов) бизнес-информации, которые часто неполны, несовместимы ни друг с другом, ни с интернациональными классификаторами, но на равных правах используются в существующих информационных системах. Необходимо перейти к использованию единых стандартных и совместимых классификаторов во всех системах "Электронной России". И выбирать их нужно с учетом общемировых тенденций. Россия быстро включается в единое мировое экономическое и информационное пространство, и мы не должны очередной раз строить железнодорожную колею более широкую, чем во всем мире.
Обучение
Еще один вопрос, которому, как нам кажется, уделяют недостаточное внимание, - это вопрос обучения потребителей информационных систем "Электронной России", подготовки кадров государственных служащих и эксплуатационного персонала, на которых ляжет большая ответственность по превращению таких систем в реально действующие сервисы. Создание слоя компетентных государственных служащих, заинтересованных в эффективном функционировании информационных систем, намного облегчит внедрение этих систем и принесет реальную выгоду от их использования как государству, так и потребителям этих услуг.
Проверенные решения
Россия находится в достаточно выгодной ситуации именно потому, что несколько отстает во внедрении государственных управленческих систем от развитых западных стран. Мы можем использовать их технологический и организационный опыт, проанализировать допущенные ими ошибки, чтобы не повторять их. Мы можем выбрать технологии, которые считаются сегодня не только наиболее перспективными, но и с большой долей вероятности станут общепринятыми стандартами. Тем самым мы избежим серьезных и в общем-то ничем не оправданных затрат на модификацию систем, что значительно понизит стоимость владения ими. У нас нет необходимости кого-то догонять в построении единого электронного пространства, мы отстали на круг, но зато можем себе позволить начать бежать именно тогда, когда точно определим цель
