Быть ли в России реформе ЖКХ?

Прошедший год показал, что реформа жилищно-коммунального хозяйства, начатая федеральным Центром, испытывает значительные трудности на местах. Прежде всего, «пробуксовка» реформы связана с изменениями в системе финансирования ЖКХ — способах и адресности распределения дотаций, минуя местную администрацию. Суть реформы: перейти от дотирования предприятий — поставщиков услуг ЖКХ к дотированию Центром плательщиков за услуги ЖКХ. Одновременно предполагается унифицировать тарифы на коммунальные услуги, чтобы стимулировать снижение затрат производителей этих услуг. Отсюда неизбежно возникает конфликт интересов местных властей и Центра. При этом местные администрации обвиняют Центр в недофинансировании, а Центр их — в нецелевом использовании перечисляемых средств.

Жители мегаполисов, равно как и обитатели крохотных поселков на краю России, живущие в собственных домах и хрущобах, тратят деньги на отопление, электро- и водоснабжение. Хотя обладатели собственных домов могут топить дровами и ходить за водой на колонку. Для всех остальных предприятия жилищно-коммунального хозяйства являются монополистами по предоставлению соответствующих услуг. Встает вопрос: есть ли у нас право выбора?

Воздействовать на монополистов ЖКХ может только власть — от местной администрации до федерального Центра. Причем фактически они находятся в конфликте. Если задача местных властей исторически состоит в том, чтобы выкачать из Центра как можно больше денег под девизом «народ замерзает и скоро замерзнет совсем!», то Центр, естественно, хочет, во-первых — сэкономить бюджетные деньги и, во-вторых — понять, куда делись былые перечисления. На этот вечный вопрос администрации больших и малых городов отвечают цитатой: «…а те, что были на прошлой неделе, мы давно уже съели». И каждый раз в поединке за дотации на ЖКХ побеждают они: когда начинаются массовые отключения тепла в отопительный сезон, Центру становится не до разбирательств с местными чиновниками. Приходится платить быстро и много. Правда, бывший губернатор Е. Наздратенко, оказывавший, как и все, давление на хранителей бюджета, поплатился креслом главы края. Похожая, хотя и не столь скандальная ситуация складывается практически во всех регионах России.

Во всех краях и областях чиновники, отвечающие за жилищно-коммунальный комплекс, являются фигурами наивлиятельнейшими. И это неудивительно. Как и положено настоящим монополистам, коммунальщики формируют тарифы на свои услуги абсолютно непрозрачно. Аудиторов, способных определить, сколько, например, крыш и за какие деньги отремонтировано в том или ином населенном пункте в прошлом году, не существует в природе. А посему — статья расходов на ЖКХ в любом бюджете является золотым ресурсом для любых целей администрации: от личных, корыстных — до предвыборных, общеполитических. И как это ни парадоксально звучит, но каждый непроложенный метр теплотрассы часто оборачивается лишней сотней или десятком голосов избирателей в копилке «сочувствующего избирателям» мэра. Отчасти именно поэтому предстоящая реформа ЖКХ вызывает столь яростное сопротивление на местах.

С другой стороны, для собственно плательщиков за услуги ЖКХ, то есть для каждого рядового гражданина, реформа означает только очередное посягательство Правительства на его, гражданина, доход. Такая реформа уже, по определению, не может быть популярной. И местные власти умело это недовольство эксплуатируют. Вот, например, цитата из статьи одного нижегородского еженедельника: «Если поставлять нам коммунальные услуги будут частные организации, то жители должны будут заключать с ними договоры, и тогда пойдет дифференциация в зависимости от котельной, от вида топлива и т. д. А пока за это отвечает муниципалитет, все должно быть едино. Роль муниципалитета в этом случае будет сводиться к защите интересов граждан и контролю обоснованности затрат. Городской бюджет должен компенсировать затраты производителям услуг. К тому, чтобы полностью переложить оплату коммунальных услуг на плечи квартиросъемщиков, я отношусь отрицательно: пока это нереально» (В. Паченов, депутат городской думы Нижнего Новгорода). Не вызывает сомнения, что чиновники из городской администрации с городскими производителями услуг всегда договорятся. Кроме того, в позиции контроля за обоснованностью затрат тоже не просматривается ни малейшего стимула эти затраты снижать. Наверное, поэтому, за редким исключением, это самый популярный в регионах вариант жилищной реформы.

На самом деле, ни у кого не вызывает сомнения, что поставщики света, тепла и воды в жилища россиян должны получать за свои услуги как минимум столько, сколько они тратят на их производство. Вопрос в другом: как и кто будет определять эти затраты, и как сделать их возмещение наименее травматичными для, мягко говоря, небогатых жителей России. В среднем по регионам жители платят за свои квартиры от 20 до 40%. Остальное доплачивают бюджеты разных уровней. Причем размер разницы между реальной стоимостью жилья и предлагаемым населению уровнем его оплаты составляет предмет пристального внимания местной администрации.

Вот, например, столица Северной Осетии — Владикавказ. Там, по утверждению главы администрации местного самоуправления Михаила Шаталова, жители платят всего 20% от реальной стоимости услуг жилищно-коммунального комплекса. И это при самых низких по Северо-Кавказскому региону тарифах! В статье в местной газете Михаил Шаталов приводит, например, тарифы на отопление в расчете за 1 м2 в других городах Южного Федерального округа, которые превыщают цены на услуги ЖКХ во Валдикавказе в 2–25 раз. Причину этого «коммунального рая» Михаил Шаталов видит в эффективности работы местной администрации. Правда, в этой же публикации приведены гораздо менее воодушевляющие данные о состоянии ЖКХ Владикавказа, что уже объясняется недофинансированием из федерального Центра.

На деле же получается, что жители столицы Северной Осетии недополучают качественно и количественно ровно столько услуг, сколько недоплачивают за них денег. Так что утверждение о том, что эпоха рыночных отношений в ЖКХ еще не наступила, по меньшей мере спорно.

Только в прошлом году на покрытие убытков предприятий ЖКХ, по официальным данным, из бюджетов всех уровней было направлено 123 млрд. руб. Все они прошли через руки чиновников местных администраций. За такие деньги стоит побороться. И борьба эта уже идет.

В конце прошлого года «под давлением общественного недовольства» был отложен эксперимент по введению 100% оплаты жилья в подмосковном Зеленограде, административно являющемся частью столицы. По уровню жизни это едва ли не самый бедный столичный округ. Выбор Зеленограда для эксперимента московские власти объясняют тем, что здесь самая развитая система выплаты дотаций малоимущим. В то, что повышение тарифов будет компенсироваться гражданам с учетом их доходов, зеленоградцы не поверили. Эксперимент пришлось отложить «по многочисленным просьбам трудящихся». А московские власти получили очередной аргумент в пользу собственного сценария жилищной реформы, по которому отлучение местной администрации от потока бюджетных дотаций будет происходить постепенно в течение длительного периода времени.

Второй спорный аспект реформы — унификация тарифов, точнее, не самих тарифов, а способов их определения. На сегодня эти способы, как и все остальное в жилищно-коммунальном комплексе, достаточно удобны для местных администраций. Почти во всех российских городах жители разных районов платят за, например, единицу полученного тепла одинаково. Причем, чем именно топят в отдельно взятой котельной —углем, мазутом, газом — не важно. Не важна и степень изношенности котлов и их КПД. К тому же подобной информации нет. Отсюда стимул модернизировать старую котельную просто отсутствует. Более того, есть прямой смысл бороться за то, чтобы старая неэффективная котельная таковой и оставалась. Тогда, во-первых, будет о чем договариваться с администрацией местной организации, поставляющей тепло, а, во-вторых, сумма бюджетной компенсации будет выше. Ведь по закону, бюджет должен на сегодняшний день компенсировать 20% стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Аналогичная проблема существует и с перекладкой старых, изношенных теплотрасс. Чем хуже состояние теплотрасс, чем чаще аварийные ситуации, тем больше можно получить денег из бюджета на дотацию производителям тепла. Если же методика определения тарифов будет унифицирована, а сами тарифы дифференцированы, то ни администрации, ни поставщикам услуг это не выгодно. Зато резко повысится возможность аудита. Кроме того, если тарифы в каждом отдельно взятом регионе будут завышены, то это станет очевидным. Тогда между отдельно взятыми монополистами может появиться конкуренция, которая разрушит старые, сложившиеся связи и отрицательно скажется на уровне жизни тех, кто эти связи сформировал.

Таким образом, основная борьба за ЖКХ пойдет между регионами и Центром по двум следующим направлениям. Это, во-первых, способ и адрес распределения дотаций при переходе на стопроцентную оплату услуг и, во-вторых, способ определения стоимости этих услуг. Нерешенной остается проблема изношенности оборудования. Причем оборудование изношено и у производителей услуг, и в самих жилых домах. Речь идет об изношенных теплотрассах, неработающих лифтах и т. д.

Пока же реформа еще не заработала в полном объеме и Центр продолжает дотировать предприятия ЖКХ, ни один аудитор не сможет определить истинные масштабы недофинансирования жилищно-коммунальной сферы: сколько денег действительно не хватает, а сколько разошлось по местным чиновникам всех рангов на подступах к нашим квартирам. Опять же, существует серьезная опасность в чрезмерном поднятии тарифов, что может спровоцировать массовый саботаж платежей со стороны населения. При этом выселить пол-России на улицу в счет обеспечения долгов по квартплате представляется маловыполнимым. А других способов борьбы с массовыми неплатежами пока не придумано. К тому же, если проект реформы ЖКХ слишком явно пойдет вразрез с интересами местных властей, недовольство населения будет всячески подогреваться подконтрольными местной администрации средствами массовой информации. И урезонить недовольных будет гораздо сложнее, чем договориться с естественными монополиями. Производители услуг для жилищно-коммунального комплекса — тоже монополисты, но мелкие и рассеянные по всей России.

Геннадий Ходырев

Тарифы должны быть дифференцированными хотя бы потому, что в разных районах проживания разное состояние инженерных коммуникаций. Одни котельные работают на газе, другие — на мазуте, в результате цены на тепло абсолютно разные. Угольная котельная — это еще один тариф. Поэтому тарифы на коммунальные услуги у нас и «пляшут» от района к району. Мы сейчас образовали межведомственную комиссию с участием Минфина, Министерства строительства и ЖКХ, комитета по ценам, Министерства экономики, которая должна выработать более или менее единую методику определения себестоимости коммунальных услуг, а заодно и быть своего рода индикатором того, насколько местные органы объективно устанавливают те или иные тарифы. Сегодня разница есть, и, вроде бы, она не противоречит закону, но зато противоречит здравому смыслу.

Я не сторонник того, чтобы сегодня население платило 100 процентов: оно просто не в состоянии этого делать. Поэтому наша область одна из первых с будущего года войдет в российский эксперимент по адресным дотациям. Готовится система персонального учета квартиросъемщиков, в которой будут учитываться их доходы, площади, которые они занимают, какими коммунальными услугами пользуются. В результате будет осуществляться адресная дотация каждого отдельно взятого потребителя жилищно-коммунальных услуг.

Анвар Шамузафаров

Сегодня мы прописали реформу на десять лет — до 2010 года. Естественно, что в первые два-три года мы вынуждены будем проводить в большей степени меры антикризисного характера. И в первую очередь ликвидировать недофинансирование услуг. Причем в каждом отдельном случае нам придется принимать решение: за счет чего это недофинансирование можно преодолеть. Если есть возможности бюджета, то пусть хотя бы отдельные регионы воспользуются ими. А если у бюджета нет такой возможности, то мы не можем допустить коммунальных катастроф. В любом случае должен присутствовать трезвый расчет, чтобы профинансировать все предоставляемые услуги. Отсутствие финансирования услуг ведет к развалу системы, которую мы разваливали уже десять лет. Дальше — некуда, запаса прочности у нее больше нет.

В то же время, в среднем по России платежи за жилье и коммунальные услуги в бюджете средней семьи составляют 5–7%. Как видим, сегодня наше положение существенно лучше, чем во многих европейских странах. Проблемы же, которые у нас возникли в ряде городов Приморья, связаны, в частности, с тем, что работники жилищно-коммунального хозяйства просто не получали заработную плату в течение длительного периода времени. В связи с этим во многих городах России созданы так называемые расчетно-кассовые центры, в которых платежи за предоставленную услугу расщепляются и уходят на конкретное предприятие и далее на конкретное лицо, которое и оказало эту услугу.

Сейчас можно говорить о том, что в реформе ЖКХ нет резких противоречий, какие, например, сопровождали реформу электроэнергетики. Все понимают, что так дальше жить нельзя. Поэтому Президент и Правительство жестко поставили перед нами задачу усилить поддержку малоимущих слоев населения. Мы должны были создать в ходе реформы такие условия, при которых малоимущее население будет получать адресные субсидии, будет само контролировать прохождение этих субсидий, что, в конечном счете, должно привести к значительному улучшению условий их жизни.

Герман Греф

В этом году ключевой задачей в социальной сфере является начало преобразований в жилищно-коммунальной сфере. Это очень серьезная проблема для России. Свыше 30% муниципальных бюджетов расходуется на жилищно-коммунальный сектор. К сожалению, он далек от идеального состояния как с точки зрения недоинвестирования в этот сектор, так и с точки зрения качества услуг, качества жилья как такового. Это проблема, в основном, конечно, муниципальная и субфедеральная, но мы в качестве своей задачи видим разработку и предоставление методических основ, в соответствии с которыми субъекты Федерации и муниципальные образования должны реформировать жилищно-коммунальный сектор. В прошлом году мы разработали экономическую модель преобразований в сфере жилищно-коммунального комплекса, и в этом году мы надеемся, что субъекты Федерации и муниципальные образования активно начнут реализовывать эту модель. Эта модель, в основном, сводится к тому, чтобы перестать пугать население 100-процентной оплатой жилья. Мы говорим о том, что в условиях современного состояния платежеспособности населения это нереализуемая задача и ненужная реализация задачи. Нужна эффективная система субсидий, эффективная система расчетов расходов населения на оплату жилищно-коммунальных услуг, и только после этого — дифференциация в зависимости от доходов населения и переход на 100-процентную оплату жилья теми, кто в состоянии оплачивать это жилье. Те, кто не в состоянии жилье оплачивать, должны получать адресные субсидии от государства, и жилищно-коммунальный сектор должен стать привлекательным сектором в том числе и для привлечения частных инвестиций.

Журнал «Экономика России: ХХI век» № 1(6)