О ходе развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации

Основной проблемой в достижении главной цели государственной жилищной политики - доступность жилья для граждан Российской Федерации - является отсутствие достаточного количества финансовых ресурсов, обеспечивающих динамичное развитие рынка доступного жилья.

Правильным образом функционирующая система финансирования, включающая в себя ипотечное жилищное кредитование и инвестиционно-строительную деятельность, сможет решить эту проблему.

Результаты последних обследований ¹ показывают, что большая часть населения нуждается в улучшении жилищных условий - более 77 процентов семей, включенных в опрос, заявили об этом своем стремлении.

Существующий платежеспособный спрос на жилье (без ипотечных кредитов), оценивается на уровне 1,2 процента населения который обеспечивается ежегодным объемом жилищного строительства.

Около 1,5 процентов семей ежегодно приобретают новое жилье (0,3 процента из них - за счет средств бюджетов всех уровней).

Рост реальных доходов населения повышает доступность жилья, несмотря на ежегодный рост цен на квартиры на уровне 20 процентов.

Так, за последние 3 года коэффициент доступности жилья ² изменился с 5,09 - в 2000г. до 4,12 - по прогнозу на 2003 год.

Вместе с тем, рост доходов населения, несмотря на устойчивый рост объемов вводимого жилья (2001 год - 2,7 процента, 2002 год - 8,3 процента, первое полугодие 2003 года -12,7 процентов), не приводит к качественному улучшению положения на рынке доступного жилья.

На сегодняшний день на душу населения строится ежегодно 0,24 кв. метра жилья. В то же время, с учетом неудовлетворенного спроса и старения существующего жилищного фонда, необходимо обеспечить объемы ввода жилья на уровне около 1,0 кв. метра.

Действительно, уменьшение жилищного фонда из-за перехода жилья в состояние “ветхое и аварийное” (износ более 70 процентов), к началу 2002 года достигло 87,8 млн. кв. метров (3,2 процентов от общего объема жилищного фонда), а темпы его физического выбытия в последние два года составляют почти 2/3 от ежегодного объема вводимого жилья.

Существующие размеры финансирования не позволяют достичь требуемых объемов строительства, поскольку приход в эту сферу крупных инвесторов и банков сдерживается значительными рисками не реализации построенного жилья, а также острой нехваткой инженерно оснащенных участков земли.

Для банков, которые потенциально могли бы кредитовать застройщиков, необходимы гарантии возврата кредита в оговоренные в кредитном договоре объемах и сроки.

Эти гарантии могут быть обеспечены, с одной стороны -залогом земельных участков с инженерным оснащением и активов застройщика, а с другой - наличием реальных покупателей на построенное жилье (в том числе тех, кому банки готовы выдать ипотечный кредит на его приобретение).

В связи с тем, что застройщики, как правило, не имеют залога в виде земли, находящейся в их собственности или долгосрочной аренде, получили широкое распространение так называемые “долевые схемы”, при которых строительство финансируется напрямую населением.

Эти схемы являются весьма рискованными и дорогими для населения. Будущие владельцы квартир должны внести значительный первоначальный взнос и, платя из текущих доходов семьи, берут на себя весь риск застройщика по завершению строительства, а также как правило, вынуждены нести дополнительные расходы на последующую внутреннюю отделку квартиры и риск не получить квартиру в собственность из-за изначальной юридической непрозрачности всей схемы договорных отношений с застройщиком.

В результате, застройщик пользуется бесплатным финансовым ресурсом, не неся при этом практически никакой ответственности за его использование.

В настоящий момент в России существует значительный потенциал для развития рынка жилья через ипотечное жилищное кредитование.

Покупательная способность населения достигла уровня, который существовал до кризиса 1998 года. При существующих стандартах ипотечных кредитов с рыночными процентными ставками коммерческих банков, сложившихся ценах на рынках жилья и декларируемых доходах населения, не менее 6 процентов семей способны приобрести жилье (по социальным нормам) с помощью ипотечных кредитов.

Таким образом, существующий платежеспособный спрос на жилье при запуске ипотечного жилищного кредитования возрастет не менее чем в 5 - 6 раз.

Начиная с 2000 года, после утверждения Правительством Российской Федерации Концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 11 января 2000 года № 28), Госстроем России начата целенаправленная работа по формированию в субъектах Российской Федерации структур, обеспечивающих реализацию принимаемых региональных программ ипотечного жилищного кредитования (региональные ипотечные операторы - ипотечные агентства или компании).

Это позволило ОАО “Агентство по ипотечному жилищному кредитованию” (далее - Агентство) в 2002-2003 гг. заключить с 46 регионами Российской Федерации соглашения о совместной деятельности по развитию системы ипотечного жилищного кредитования.

Созданные региональные ипотечные операторы начали планомерную работу с населением по отбору потенциальных заемщиков.

Деятельность региональных ипотечных операторов подтверждает вывод, сделанный на основе статистических данных, о наличии платежеспособного спроса на ипотечные кредиты.

Так, Иркутское региональное ипотечное агентство сформировало очередь из граждан, прошедших процедуру андеррайтинга в количестве свыше 4,5 тысяч (три годовые программы города Иркутска при существующем объеме ввода жилья), Оренбургская региональная ипотечная корпорация - свыше 10 тысяч семей (три годовые программы), ипотечное агентство Чувашской Республики - около 2 тысяч семей. Такая же картина наблюдается в большинстве регионах Российской Федерации.

Сегодня 69,5 процентов жилого фонда страны находится в частной собственности граждан (в том числе 36 миллионов приватизированных квартир).

Оценка, сделанная на основе данных Госкомстата России, показывает, что свыше 20 процентов населения страны способно улучшить свои жилищные условия, приобретая в собственность квартиру с дополнительной комнатой, продав при этом свою старую квартиру.

Безусловно, жилищный фонд Российской Федерации в значительной степени является изношенным. Только 38,4 процентов строений имеют изношенность до 30 процентов, а 56,3 процентов являются деревянными и далеко не всегда соответствует современным представлением комфортности.

Более 290 млн. кв. метров (11% всего жилищного фонда) нуждается в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир для посемейного заселения; 250 млн. кв. метров (9%) в реконструкции.

Около 20% городского жилищного фонда еще не благоустроено, а в малых городах каждый второй дом не имеет инженерного обеспечения. В целом в России в неблагоустроенных квартирах проживает около 40 млн. человек.

Однако даже имеющегося в хорошем состоянии жилья достаточно, чтобы говорить о платежеспособном спросе на ипотечные кредиты.

По самым минимальным оценкам граждане Российской Федерации обладают материальными активами в виде жилья (ликвидного) в объеме не менее 50 млрд. долларов США.

Для сравнения, стоимость строительства при существующем ежегодном объеме ввода жилья оценивается в 14-16 млрд. долларов США.

На сегодняшний день, ориентируясь на этот потенциальный платежеспособный спрос населения, реализуются программы приобретения жилья с помощью кредитных (заемных) средств:

• коммерческими банками (в ограниченном объеме), выдающими ипотечные кредиты семьям с относительно высоким уровнем дохода;
• кредиты (займы) с субсидируемыми (дотируемыми) процентными ставками.

Процесс покупки жилья в кредит стал более динамичным особенно за последний год.

Во-первых, возрос объем кредитных (заемных) ресурсов, вкладываемых в жилищную сферу.

Если в 2001 году объем кредитования населения составил около 300 млн. рублей (из них банковских кредитов около 10-15 процентов), то за период - вторая половина 2002г.-первая половина 2003г. уже около 5 процентов жилья было продано с использованием кредитных (заемных) средств (по оценке Российской гильдии риэлтеров).

Основная доля кредитов (займов) выданных в 2001 году предоставлялась населению за счет региональных бюджетов или предприятиями, а также с рассрочкой платежа застройщиками с субсидированной (дотированной) процентной ставкой.

Субъекты Российской Федерации пытаются сделать жилье более доступным, предлагая субсидирование процентной ставки. Однако субсидирование процентной ставки создает долгосрочные финансовые обязательства для региональных бюджетов и представляет собой еще более серьезный риск в случае экономического шока.

Вместо этого, в той степени, в которой такое субсидирование является необходимым, Правительству Российской Федерации и Администрациям субъектов Российской Федерации следует рассмотреть вопрос об использовании страхования кредитов с одновременным предоставлением целевого субсидирования первоначального взноса (возможно в виде бесплатного предоставления земельных участков) в целях повышения доступности кредитов.

Если в 2001 году лишь 10 коммерческих банков выдавали ипотечные кредиты в значимых объемах, то в настоящее время более 30 банков предоставляют ипотечные кредиты (общий объем кредитов составил свыше 200 млн. долларов США).

Ипотечный банк ДельтаКредит, являющийся лидером на рынке ипотечных жилищных кредитов, выдал около 1000 кредитов на общую сумму более 50 млн. долларов США, Райффайзенбанк -на сумму 12 млн. долларов США (за счет иностранных кредитных линий).

Объявлены ипотечные программы Внешторгбанка России (в объеме 500 млн. долларов США) и Национального резервного банка (до 100 млн. долларов), создавших специализированные центры ипотечного кредитования населения.

Среди коммерческих банков Сбербанк России имеет наибольшую мотивацию увеличивать свой портфель ипотечных кредитов. Однако он пока не в полной мере охватил и задействовал свою сеть и накопления на депозитных счетах мелких вкладчиков. Доля ипотечных кредитов в его кредитном портфеле составляет всего 8 процентов (около 100 млн. долларов —США).

Профессиональные участники стали проявлять большую заинтересованность в координации своих действий на ипотечном рынке.

Около 300 банков объединяются в Комитете по ипотечному кредитованию Ассоциации российских банков и готовятся к запуску своих ипотечных программ.

В настоящее время инициатива Госстроя России по созданию Национальной ассоциации профессиональных участников ипотечного рынка (НАУИР), получившая одобрение Правительственной комиссии по жилищной политике, поддержана Российской торгово-промышленной палатой, Ассоциацией Российских банков, Национальной ассоциацией участников фондового рынка, Всероссийским союзом страховщиков, Российской Гильдией риэлтеров. Российским обществом оценщиков и рядом других.

Хотя основной объем предоставляемых кредитов по-прежнему сосредоточен в московском регионе, процесс ипотечного кредитования существенно активизировался и в других регионах страны.

Агентством в 2003г. размещен первый транш облигаций в объеме 1,07 млрд. рублей, гарантированных государством в соответствии с Федеральным законом “О бюджете 2002 года”.

К настоящему времени Агентство выкупило 973 ипотечных кредита (займа) на сумму 315,1 млн. рублей, выданных кредитными организациями, а также региональными ипотечными операторами, и планирует до конца года выдать еще до 850 млн. рублей.

Этот объем рефинансирования был бы значительно больше, если бы Агентство проводило работу по рефинансированию в Москве и Санкт-Петербурге.

Выдвижение ипотечного жилищного кредитования на первый план в качестве приоритетной задачи органов исполнительной власти, сделанное Правительством Российской Федерации на заседании 6 сентября 2002 года и подтвержденное перечнем поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 27 февраля 2003 года, послужило началом для активной работы по распространению системы ипотечного жилищного кредитования в регионах Российской Федерации.

Вместе с тем, само по себе предоставление ипотечных жилищных кредитов населению неспособно решить проблему фундаментальной неразвитости рынков жилья.

Хотя мы видим что объем жилья приобретаемого с помощью долговых финансовых инструментов постоянно растет и достиг к 2003 году в денежном выражении около 600 млн. долларов США, тем не менее эта цифра не сопоставима с необходимым ресурсным обеспечением потребностей рынка жилья.

Предложений на рынке жилья крайне мало. Об этом также свидетельствуют результаты деятельности Агентства, которое из мизерной для рынка суммы первого транша в 1,07 млрд. рублей по состоянию на 1 октября в 2003 г смогло разместить в ипотечные активы лишь чуть более 300 млн. рублей.

В регионах процесс предоставления ипотечных жилищных кредитов идет достаточно трудно, в первую очередь, из-за отсутствия предложений на рынке жилья.

Свыше 90 процентов выданных кредитов составляют кредиты по сделкам на вторичном рынке жилья. Это является негативным фактом из-за состояния существующего жилищного фонда.

Его старение создает риски для кредитных организаций, предоставляющих долгосрочные кредиты населению, из-за потери со временем ликвидности жилья на вторичном рынке.

Недостаточное количество жилья на продажу при увеличении объемов денежных вложений в собственно ипотечное жилищное кредитование населения, без создания условий для опережающего ввода жилой недвижимости, может привести к дисбалансу спроса и предложений на рынке жилья.

Вместо снижения или, по крайней мере, стабилизации цен на жилье (как фактор доступности) будет происходить их рост.

Поэтому ипотечное жилищное кредитование нельзя рассматривать только как финансовый механизм в отрыве от других проблем, связанных с созданием объектов жилой недвижимости и строительного комплекса.

Отсюда система ипотечного жилищного кредитования, понимаемая как главный обеспечивающий фактор повышения доступности жилья для граждан Российской Федерации, должна рассматриваться как совокупность механизмов, обеспечивающих согласованное развитие рынка жилья, рынка ипотечных кредитов и рынка ипотечных ценных бумаг.

Добиться повышения доступности жилья можно, повысив платежеспособный спрос населения и увеличив количество предложений на рынке жилья, отвечающего современным представлениям о комфортности.

Ипотечные жилищные кредиты обеспечивают рост платежеспособного спроса населения на жилье.

В результате этого возникают реальные рыночные стимулы для структурных изменений в сфере развития, управления и эксплуатации жилищного фонда, поскольку в жилищную сферу поступают дополнительные финансовые ресурсы, а именно:

• повышение платежеспособного спроса населения стимулирует жилищное строительство (а также реконструкцию существующего жилья) и ведет к активизации инвестиционно-строительной деятельности;
• строительные кредиты создают предпосылки для совершенствования строительных технологий и деятельности проектных организаций, стимулируя тем самым снижение цен на жилье;
• в свою очередь, это делает привлекательной базу стройиндустрии для частных инвестиций, направляемых на ее модернизацию и развитие;
• возникает естественная заинтересованность региональных и муниципальных властей в реальной капитализации земельных участков - важнейшего источника пополнения бюджетов; формируются экономические условия для создания градостроительных концепций и планов развития городов и территорий.

Однако следует подчеркнуть, что это не одномоментный процесс.

Для того, чтобы перечисленные рыночные стимулы и предпосылки превратились в реальные инвестиционные процессы требуются серьезные нормативные правовые и организационные усилия органов власти всех уровней и профессиональных участников рынка.

Объективные основания для существенного увеличения объемов ввода жилья заложены в имеющемся потенциале строительного комплекса России.

На сегодняшний день он характеризуется следующими основными показателями: доля в ВВП — 7,3 процента; численность занятых - около 8 млн. человек ³ ; доля в инвестициях в основной капитал - 2,7 процента.

В основной своей части сектор жилищного строительства приватизирован - 90 процентов строительных организаций являются частными компаниями.

Несмотря на степень износа основных фондов в строительстве (около 45 процентов) и в промышленности строительных материалов (около 54 процентов), благодаря имеющимся резервам производственных мощностей в строительстве (средний уровень загрузки - 60 процентов) и в промышленности строительных материалов (средний уровень загрузки- 40-60 процентов), по оценке Госстроя России, существуют резервы по наращиванию производства в течение ближайших двух лет (2004-2005 гг.) в пределах 15-20 процентов, то есть по 10 процентов (3 - 3,5 млн. кв. метров) в год.

При наличии реального платежеспособного спроса на продукцию в период 2004-2005 года собственники строительных предприятий и предприятий промышленности строительных материалов могут самостоятельно изыскать внебюджетные средства для наращивания производства в указанных размерах.

Вместе с тем, развитие массового ипотечного жилищного кредитования населения невозможно без стабильного притока долгосрочных финансовых ресурсов с рынка капиталов на цели рефинансирования кредитных организаций, предоставляющих ипотечные кредиты, так как имеющиеся ресурсы банков могут обеспечить только краткосрочные кредиты или долгосрочные - для незначительной части платежеспособного населения страны, что не решает стратегической задачи Повышения доступности жилья.

В целях оценки существующего состояния рынка доступного жилья, а также прогноза его развития в настоящее время делается работа, призванная оценить всю цепочку факторов: платежеспособный спрос - база стройиндустрии - мощность строительных организаций - наличие земельных участков под земельную застройку - возможности банковской системы выдавать ипотечные и строительные кредиты - наличие долгосрочных финансовых ресурсов, в первую очередь таких, как аккумулируемые пенсионной системой.

Она позволит определить динамику дополнительного ввода жилья, реализуемого с помощью рынка и ипотеки, и факторы, сдерживающие развитие рынка доступного жилья, а также методы воздействия на них. Срок завершения исследований - декабрь 2003 года.

По итогам завершения этой работы, выполняемой Фондом “Институт экономики города” с участием Госстроя России, Минэкономразвития России, Агентства и привлеченных экспертных организаций, будет подготовлен и представлен в Правительство Российской Федерации доклад.

Но уже сегодня ясно, что для того, чтобы система ИЖК могла обеспечить максимальное развитие рынка доступного жилья, в первую очередь, необходимо дальнейшее совершенствование широкого спектра нормативных правовых и иных документов, а также осуществление комплекса организационных мер.

Совершенствование нормативной правовой базы

Во исполнение поручений, данных Правительством Российской Федерации по итогам заседания 20 февраля 2003 г. (протокол заседания от 20 февраля 2003г. № 5), активизировали работу по развитию системы ипотечного жилищного кредитования (далее “система ИЖК”).

За истекший после заседания Правительства Российской Федерации 20 февраля 2003г. период, при непосредственном участии Правительственной комиссии по жилищной политике, в короткие сроки был подготовлен и затем утвержден заместителем Председателя Правительства Российской Федерации В.Б.Христенко (поручение Правительства Российской Федерации от 30.05.03 № ХВ-П10-6233) перечень проектов нормативных правовых актов и иных документов, необходимых для развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации (далее — Перечень).

Он был положен в основу деятельности Рабочей группы, созданной при Правительственной комиссии по жилищной политике и возглавляемой заместителем Председателя Правительства Российской Федерации В.А.Яковлевым.

Выполнено поручение Правительства Российской Федерации по доработке проектов федеральных законов, предусматривающих внесение изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части исключения объектов жилищного фонда из перечня имущества, приобретение в собственность которого подлежит контролю налоговыми органами, а также увеличения размера налогового вычета при строительстве и приобретении гражданами жилого дома или квартиры (п.З раздела II протокола от 20 февраля 2003г.№ 5).

Президентом Российской Федерации подписаны следующие законы:

• Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 104-ФЗ “О признании утратившими силу положений законодательных актов Российской Федерации в части налогового контроля за расходами физических лиц”, предусматривающий отмену налогового контроля за расходами физических лиц на приобретение недвижимого имущества;
• Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 110-ФЗ “О внесении изменений в статьи 219 и 220 части второй Налогового кодекса Российской Федерации”, увеличивающий размер имущественного налогового вычета при строительстве либо приобретении гражданами жилого дома или квартиры с 600 000 рублей до 1 000 000 рублей.

Ниже будут рассмотрены первоочередные законодательные и иные нормативные акты в каждом из сегментов системы ипотечного жилищного кредитования: первичный рынок ипотечных жилищных кредитов (рынок закладных), рынок жилья рынок ипотечных ценных бумаг (вторичный рынок закладных).

Первичный рынок ипотечных жилищных кредитов

Законодательная и иная нормативная деятельность направлена здесь на повышение доступности ипотечных кредитов для населения, что, в конечном итоге, позитивно скажется на развитии рынка доступного жилья.

Она концентрируется на следующих направлениях:

1.Повышение привлекательности ипотечного жилищного кредитования для банковского сектора экономики.

Эта задача целенаправленно решается Банком России, который к настоящему времени разработал следующие документы:

• проект Положения Банка России “О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности” (новая редакция Инструкции Банка России от 30.06.97 № 62а), в котором приобретенные права (требования) по ипотечным кредитным договорам или закладным (приобретенным на вторичном рынке) признаются ссудными операциями, и формирование резерва под приобретенные требования по кредитному договору (в том числе ипотечному) или по закладной осуществляется кредитной организацией аналогично ссудным операциям;
• проект новой редакции Инструкции Банка России от 2 июля 1997г. № 63 “О порядке осуществления операций доверительного управления и бухгалтерском учете этих операций кредитными организациями Российской Федерации”, предусматривающий расширение круга проводимых в доверительном управлении операций, в том числе предусматривается возможность передачи ипотечных кредитов в доверительное управление кредитным организациям и, соответственно, возможность доверительного управления кредитами;
• проект Указания Банка России о внесении изменений и дополнений в Положение Банка России от 05.12.2002г. № 205-П “О правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации” в части уточнения порядка отражения на балансовых счетах приобретенных прав требований по ипотечным кредитам и выкупленным на вторичном рынке закладным.

Одновременно, Банк России должен разработать основы мониторинга качества ипотечных кредитных портфелей и процентного риска банков.

При этом следует опираться на современную международную практику и учитывать такие параметры, как отношение основной суммы кредита к оценочной стоимости обеспечения, отношение основной суммы к доходу, концентрацию риска и, в частности, процентный риск.

2. Снижение кредитных рисков.

Важным этапом на этом пути является работа Минэкономразвития России над проектом федерального закона “О кредитных историях”, который в настоящее время проходит процедуру согласования.

Основная направленность законопроекта заключается в снижении кредитных рисков за счет создания прозрачности в отношениях между коммерческими банками и заемщиками и выработке условий для накопления, хранения и раскрытия кредитных историй заемщиков в специализированных коммерческих организациях - бюро кредитных историй.

Организация бюро кредитных историй, преимущественно на частной основе, силами кредиторов, их ассоциаций или иных заинтересованных лиц, позволит создать в Российской Федерации систему, снижающую издержки и риски кредиторов при многих видах кредитования и позволяющую эффективно отделять недобросовестных заёмщиков и различного вида мошенников от добросовестных, надёжных заёмщиков.

Без этого закона с трудом можно прогнозировать, что ипотека станет массовой, так как отсутствие кредитных историй является существенным препятствием становления системы страхования кредитных рисков, как важнейшей составляющей системы ипотечного жилищного кредитования, повышает издержки кредиторов на процедуру андеррайтинга и ведет к удорожанию кредита.

Распределение риска. В соответствии с нынешними планами развития рынка ипотечного кредитования, риск, возлагаемый на правительство, слишком велик. Федеральное правительство напрямую берет на себя риск процентной ставки, а регионы полностью подвергают себя кредитному риску по тем кредитам, которые они выдают. Если бы регионы столкнулись с кредитным кризисом, то предполагается, что федеральное правительство будет их поддерживать. В идеальной ситуации процентные ставки должны включать надбавку за риск, который должен распределяться между банками, региональными агентствами и федеральным правительством в целях компенсации затрат инвесторов, мобилизации накопленных средств, предоставления премии за эффективное управление рисками и оказания государственной поддержки как можно большему количеству покупателей жилья.

Страхование ипотечных кредитов

Началась работа Минэкономразвития России и Госстроя России с участием Фонда “Институт экономики города” над концепцией страхования кредитных рисков в системе ипотечного жилищного кредитования.

К этой работе подключены также международные эксперты в рамках Меморандумов о сотрудничестве между Госстроем России и Министерством жилищного строительства и городского развития США в области развития в России системы жилищного финансирования и Корпорацией “Американская международная группа” (AIG) в области развития в России страховых технологий, в первую очередь страхования финансовых рисков в системе жилищного финансирования и ипотечного жилищного кредитования.

При правильном определении целей и структуры общенациональная схема страхования кредитов на покрытие рисков неисполнения обязательств розничными заемщиками может внести значительный вклад в обеспечение финансовой посильности ипотечных кредитов. Хотя страхование кредитов не способно преодолеть трудности, связанные с обращением взыскания на находящееся в залоге имущество, оно может служить стимулом для кредитования со стороны коммерческих банков в течение того времени, которое потребуется Правительству Российской Федерации для преодоления слабых мест в законодательстве об обращении взыскания на находящееся в залоге имущество.

Страхование кредитов может сделать возможным повышение доли ипотечного кредита в общей стоимости имущества путем поглощения части кредитного риска, которая заставляет кредиторов требовать значительного первоначального взноса. Подобная программа обеспечивала бы разделение кредитных рисков с банками, и послужило бы для них стимулом к более весомому и активному их участию в ипотечном кредитовании. Страхование кредитов на длительный срок может предоставить банкирам важный стимул к выдаче кредитов с более длительным сроком погашения. Эта функция послужила бы полезным дополнением к ликвидности, предоставляемой Агентством, и к обслуживанию кредитов и управлению кредитными рисками, что осуществляют на местном уровне региональные операторы.

Страхование кредитов требует наличия данных за прошлые периоды с выделением таких позиций, как частота невозврата кредитов в срок и обращения взыскания на находящееся в залоге имущество, количество случаев исправления ситуации, период времени до обращения взыскания на находящееся в залоге имущества и величина убытков в расчете на один кредит, по которому на находящееся в залоге имущество обращено взыскание.

Эти данные формируют базу для анализа в целях правильного и прозрачного назначения цен на страховые продукты и создания достаточных резервов на случай возможных убытков. Подобных данных в России по большому счету еще не существует.

Любая программа страхования кредитов требует трех общих этапов, на первом из которых проводился бы анализ существующих данных и разработка информационных стандартов и стандартов андеррайтинга для сбора данных в будущем.

Второй этап включал бы продажу страховых инструментов по тем или иным, в силу необходимости произвольным, ценам и сбор данных, на базе которых будут основаны более надежные цены. Эта база данных, предположительно, сформирует основу для третьего этапа —развития частной индустрии ипотечного кредитования. Впоследствии станет возможным уменьшить риск для Правительства Российской Федерации путем приобретение перестраховочных инструментов на мировых рынках.

Проект страхования ипотечных кредитов — по необходимости федерального уровня ради диверсификации географического риска — является перспективным в смысле содействия развитию ипотечных рынков при условии, что этот проект:

• будет функционировать в соответствии с профессиональными и разумными стандартами страхования;
• будет отличаться правильным управлением и регулированием и избежит создания монополии;
• обеспечит ограниченное страховое покрытие для кредиторов, например, исключит вероятность чрезмерных первоначальных потерь;
• обеспечит установление и мониторинг разумных стандартов андеррайтинга и обслуживания;
• обеспечит правильное определение величины страховой премии и ее корректировку с учетом изменения рыночной конъюнктуры;
• будет должным образом включен в федеральный бюджет с тем, чтобы отразить соответствующие условные обязательства перед Правительством Российской Федерации.

Сюда же следует отнести необходимость снижения кредитных рисков, обусловленных нормами действующего законодательства.

В первую очередь необходимо устранить юридическую коллизию, возникшую с вступлением в действие новой редакции Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Требования его 446 статьи в отношении обращения взыскания на заложенную недвижимость заемщика вошли в противоречие с аналогичными требованиями Федерального закона “Об ипотеке (залоге недвижимости”.

Минэкономразвития России начало процедуру согласования разработанного им правительственного законопроекта, вносящего необходимые дополнения в статью 446. Одновременно, альтернативный вариант такого законопроекта был внесен депутатом И.Д.Грачевым.

Рабочая группа, руководимая Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации В.А.Яковлевым, признала целесообразным взять за основу депутатский вариант. В связи с этим было подготовлено и направлено в Государственную Думу положительное заключение Правительства Российской Федерации. Теперь необходимо обеспечить скорейшее рассмотрение законопроекта палатами Федерального Собрания Российской Федерации.

Необходимо также продолжить работу по совершенствованию законодательства и обеспечить поддержку судебной системы для закрепления прав кредиторов в целях упорядочения обращения взыскания на имущество должника.

Существенным препятствием, как для кредиторов, так и для заемщиков, имеющих несовершеннолетних детей и желающих улучшить жилищные условия, является также существенное влияние органов опеки и попечительства на возможность вхождения граждан в ипотеку. Частичные усовершенствования законодательства, произведенные в 2002 году, не сняли многие, связанные с этим, проблемы, которые нуждаются в дальнейшей проработке.

3. Снижение высоких транзакционных издержек.

Высокие транзакционные издержки на рынке жилья и ипотечного жилищного кредитования (обязательное нотариальное удостоверение договоров ипотеки, процедуры государственного учета и регистрации прав на рынке жилья, затраты на страхование жилья и др.).

Концепция такого законопроекта уже разрабатывается при активном участии представителей заинтересованных министерств, ведомств и организаций в рамках деятельности Комиссии Государственной Думы по развитию ипотечного кредитования.

Ожидается, что в первом полугодии 2004 года он будет внесен на рассмотрение в Государственную Думу.

Рынок жилья

Нормативное обеспечение при формировании развитого цивилизованного рынка жилья должно вестись в следующих направлениях:

1. Система сбережений

Необходимо создать для граждан возможность надежного и прозрачного в финансовом отношении механизма накопления средств в целях приобретения жилья, что позволит повысить покупательную способность и доступность ипотечных кредитов. Это будет способствовать росту потребителей на рынке жилья и стимулировать строителей на увеличение предложений на этом рынке.

В этих целях должна быть оказана поддержка проекту федерального закона “О строительных сберегательных кассах”, разработанному в Государственной Думе, и делающему новый шаг в российском законодательстве в этом направлении.

Этот законопроект связан с новой схемой сбережений населения на договорной основе для покупки жилья.

При использовании такой схемы семьи открывают специальные сберегательные счета с низкой процентной ставкой, но по договору получают право на ипотечный кредит под низкую процентную ставку после конкретного периода накоплений.

Сумма кредита привязана к накопленной на счете сумме для сохранения ликвидности системы. Хотя средства, накопленные на этом счете, могут пойти только на оплату ограниченной части данной покупки, благодаря такому счету можно накопить собственные средства и доказать финансовую дисциплину владельца сберегательного счета.

По своей сути, он действует как положительный фактор для любого банка, который выдает ипотечный кредит на оставшуюся сумму, так как уже сформирована кредитная история заемщика.

Учитывая, что существует широко распространенная практика прямого привлечения застройщиками средств населения на правах долевого участия в строительстве, необходимо обеспечить внедрение механизмов, обеспечивающих защиту финансовых и имущественных интересов граждан, участвующих своими средствами в строительстве.

В этой связи следует продолжить работу над проектом федерального закона “О защите прав и законных интересов граждан, вкладывающих денежные средства в строительство и приобретение жилья”, внесенным депутатами Государственной Думы, с учетом замечаний и предложений, изложенных в официальных отзывах Правительства Российской Федерации на этот законопроект.

2. Земельные отношения и градостроительство.

Требуют срочного разрешения проблемы, связанные с предоставлением земельных участков под застройку, получением исходно-разрешительной документации, согласованием и проведением экспертиз градостроительной и проектной документации.

Необходимо внести более четкие определения:

• в Градостроительный кодекс Российской Федерации касающиеся формирования земельных участков в части территориального планирования, планировки территории, а также по установлению регламентов разрешенного использования недвижимости;
• в Земельный кодекс Российской Федерации в части предоставления сформированных участков из состава государственных и муниципальных земель.

Ввести в названные законы механизмы, инициирующие органы местного самоуправления к разработке правил землепользования и застройки, а также юридических последствий неприменения этих правил.

Установить, что содержание и порядок действий по зонированию территорий с установлением регламентов разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости определяются градостроительным законодательством. Упорядочить в этой части соотношение норм градостроительного и земельного законодательства.

Установить специальный правовой режим реконструируемых территорий.

Упростить процедуры проведения государственных экспертиз градостроительной и проектной документации, основываясь на принципах:

• установления формализованных требований в виде технических регламентов применительно ко всем видам ныне проводимых экспертиз;
• создания единого государственного экспертно-контрольного органа с упразднением всех остальных органов экспертизы;
• упразднения государственной экспертизы землеустроительной . документации, ввиду того, что такая документация имеет сугубо технический характер и должна готовиться на основании документов территориального планирования, уже прошедших государственную экспертизу.

Кроме того, необходимо упростить саму процедуру проведения государственной экспертизы проектной документации.

Одновременно с выше перечисленным требуется внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, позволяющие, вплоть до разграничения государственной собственности на землю, направлять средства от предоставления земельных участков для целей строительства в полном объеме в местные бюджеты, что будет способствовать дальнейшему развитию территорий.

В настоящее время 50 процентов вырученных от продажи земельных участков средств направляется в вышестоящий бюджет. Это делает не выгодным предъявление в денежной форме стоимость земли, вынуждая переводить расчеты в натуральную форму в виде квартир.

Следует также рассмотреть вопрос о возможности освобождения от налога на добавленную стоимость операций по продаже земельных участков для целей строительства.

3. Жилищное законодательство.

Особо следует подойти к совершенствованию жилищного законодательства.

Действующий порядок постановки в очередь на получение жилья учитывает не доходы граждан, а лишь количество квадратных метров, приходящихся на одного члена семьи.

В результате, малоимущие граждане стоят, как правило, в той же очереди, что и граждане, обладающие доходами, позволяющими им приобрести жилье при условии предоставления небольших бюджетных субсидий.

Следует подчеркнуть, что в жилищном законодательстве отсутствует четко определенное понятие "малоимущие граждане". По экспертной оценке усиление адресности государственной поддержки позволит уменьшить количество очередников, по меньшей мере, на 30 процентов, что повысит доступность жилья для малоимущих и нетрудоспособных граждан.

В этой связи необходимо не позднее марта 2004 года доработать проект федерального закона "Жилищный кодекс Российской Федерации", в котором, в частности, следует предусмотреть нормы, вводящие понятийный аппарат о малоимущих гражданах.

После принятия Федерального закона "Жилищный кодекс Российской Федерации" необходимо подготовить и внести в жилищное законодательство дополнения и изменения, касающиеся прекращения бесплатной приватизации жилья.

Учитывая социальную, экономическую и политическую значимость данного закона, необходимо обратиться к Президенту Российской Федерации В.В.Путину с просьбой внести указанный законопроект в качестве президентского в Государственную Думу в апреле 2004 года.

Рынок ипотечных ценных бумаг

Центральное место здесь заняли вопросы доработки и прохождения через Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона “Об ипотечных ценных бумагах”.

Этим законом на рынок капитала вводится принципиально новый продукт в виде ценных бумаг, исполнение обязательств по которым обеспечивается ипотекой.

Выпуск надежных, ориентированных на рынок ипотечных ценных бумаг, является важным шагом не только для финансирования жилья, но и для реформирования пенсионных фондов и рынков капитала. Секьюритизация помогает кредиторам, у которых не хватает собственного капитала, и поэтому может представлять собой инструмент для вовлечения большего числа коммерческих банков в систему ипотечного кредитования.

Секьюритизация помогает кредиторам управлять риском процентной ставки. Для пенсионных фондов, которые ищут инструменты для вложения средств, ипотечные ценные бумаги представляют собой инструмент, дополняющий и являющийся альтернативой государственным ценным бумагам.

В ближайшие пять лет в ипотечные ценные бумаги могло быть инвестировано около 120 млрд. рублей из средств, которые, по оценкам, накоплены пенсионными фондами.

Проект федерального закона “Об ипотечных ценных бумагах”, который прошел второе чтение, создает правовую базу для использования двух новых инструментов финансирования: ипотечных сертификатов участия и ипотечных облигаций.

Если разрешено выпускать разные типы ценных бумаг разным эмитентам, это способствует усилению конкуренции и снижению стоимости ипотечного кредитования. Ипотечные ценные бумаги, как правило, быстрее становятся средством финансирования покупки квартир, если их выпускают самые разные организации, в том числе специализированные ипотечные агенты и универсальные банки.

Хотя специализированные организации успешно функционируют во многих странах, закон не должен предоставлять право выпуска ценных бумаг исключительно таким организациям.

Несмотря на единодушное понимание значимости закона как в Правительстве Российской Федерации, так и в депутатском корпусе, при его рассмотрении в Государственной Думе выявились принципиально различные подходы к тому, как обеспечить важнейшее свойство ИЦБ - надежность, - делающее эти бумаги основным инструментом привлечения долгосрочных ресурсов в реальный сектор экономики, в том числе, и в жилищную сферу.

В мировой практике надежность ИЦБ обеспечивается максимальной специализацией эмитентов этих бумаг, либо максимальным обособлением ипотечных активов с тем, чтобы риски от иной хозяйственной деятельности не увеличивали риски в системе ИЖК.

В процессе подготовки ко второму чтению удалось достичь согласования депутатского варианта законопроекта с правительственными поправками (головной разработчик - ФКЦБ России) относительно механизма эмиссии ИЦБ через специализированные ипотечные агенты (далее - СИА), реализующего распространенное, прежде всего, в американской практике, и отсутствующее в российском законодательстве, понятие траста.

Теоретически данная модель является весьма перспективной, однако невозможно предсказать, как быстро она будет воспринята рынком.

Поэтому в интересах скорейшего запуска механизма рефинансирования кредитных организаций, предоставляющих ипотечные кредиты, в статье 7 депутатского законопроекта предусматривается участие универсальных коммерческих банков в системе ИЖК в качестве эмитентов ИЦБ (об этом шла речь и на заседании Правительства Российской Федерации 20 февраля 2003 г.).

Вместе с тем, в странах с развитыми ипотечными системами, ярким примером которых может служить Германия, приоритетное право на удовлетворение требований при банкротстве эмитента является конститутивным (основополагающим, определяющим) признаком ипотечной облигации и сходных с ней долговых обязательств. Залоговые активы выводятся из конкурсной массы и не учитываются при банкротстве эмитента.

В российском законодательстве о банкротстве кредитных организаций подобные нормы отсутствуют. Поэтому негативная позиция ФКЦБ России относительно участия универсальных банков в качестве эмитентов облигаций с ипотечным покрытием, поддержанная в официальном отзыве Правительства Российской Федерации, является вполне обоснованной.

Однако, учитывая достигнутый уровень стабильности банковской системы, депутаты Государственной Думы и Банк России предложили компромиссное решение, которое состоит в том, что в формулировку статьи 7 законопроекта вносятся поправки, допускающие к эмиссии ИЦБ универсальные банки, но с обязательным выполнением требований и дополнительных обязательных нормативов (соотношение определенных активов и пассивов), величина и методики определения которых устанавливаются Банком России.

Кредитная организация не вправе осуществлять эмиссию ИЦБ, если она не выполняет хотя бы одно из требований, установленных с положениями статьи 7.

В этой редакции законопроект был принят Государственной Думой на пленарном заседании 14 октября 2003 г. в третьем чтении, несмотря на возражения Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации при этом исходило из необходимости более детального изучения внесенных поправок. Такая возможность есть при рассмотрении законопроекта Советом Федерации.

Очевидно, что сам по себе закон в существующем виде не в состоянии заработать и решить возложенную на него миссию без скорейшего законодательного решения следующих двух главных задач:

1. Внесение изменений в законодательство о банкротстве кредитных организаций, касающихся выделения активов, обеспеченных ипотекой, в отдельную конкурсную массу.

Если механизм СИА является прообразом распространенного в США механизма траста доверителя (т.е. выпуск ценных бумаг, обеспеченных пулом ипотек, предполагает, что их обеспечение депонируется на счет доверенного лица по договору об опеке или договору о доверительном управлении), что изначально ставит ипотечные активы за пределами конкурсной массы, то прямая деятельность банков по эмиссии ИЦБ, даже при законодательном установлении специальных нормативов Банка России, не избавляет их от опасности банкротства.

Поэтому, если кредитные организации допускаются к эмиссии ИЦБ, последовательность шагов требует внесения соответствующих изменений и дополнений в законодательство о банкротстве кредитных организаций, как этого требует “Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации”, принятая Правительством Российской Федерации и Банком России 30.12.2001г., согласно которой принципиальное значение имеет принятие законодательных актов, направленных на защиту кредиторов, требования которых обеспечены залогом, имея в виду прежде всего (в случае ликвидации должника) возможность удовлетворения требований кредиторов, обеспеченных залогом, вне очереди за счет средств, полученных от реализации имущества, переданного в залог, а также упрощение процедур обращения взыскания на имущество, переданное в залог.

В противном случае, международные финансовые рынки не воспримут этот продукт.

2. Требуется установить специальный налоговый режим для СИА.

Закон определяет, что СИА - это специализированная коммерческая организация, исключительным предметом деятельности которой является приобретение прав требований по кредитам (займам), обеспеченным ипотекой, и (или) закладных, и которой предоставлено право на осуществление эмиссии облигаций с ипотечным покрытием.

Ограничения в виде невозможности иметь штат сотрудников, ведения бухгалтерского учета, осуществления полномочий единоличного исполнительного органа и заключения возмездных договоров с физическими лицами и т.д., призваны практически свести к нулю затраты СИА на обслуживание своей деятельности.

Кроме того, СИА создается с целью рефинансирования только одного пула закладных путем одной эмиссии облигаций с ипотечным покрытием (или нескольких субординированных выпусков под одно обеспечение), а возможности рефинансирования иных пулов закладных путем эмиссии дополнительных выпусков облигаций с ипотечным покрытием у него нет.

Это позволяет не только повысить прозрачность деятельности СИА, но и максимально защитить права владельцев облигации как в случае “дефолта” заемщика, так и в случае банкротства СИА.

Но одновременно для СИА, как хозяйствующего субъекта, возникают трудности юридического и экономического характера, связанные в основном с действующим налогообложением.

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации доходом эмитента облигаций для целей налогообложения признаются процентные поступления по закладным.

Данные процентные поступления составляют основную долю аннуитетного платежа в начальный период деятельности СИА и снижаются к концу срока его деятельности одновременно с ростом доли погашения основной суммы долга по кредиту, то есть динамика их роста противоположна.

Также динамика текущих доходов эмитента по закладным (налогооблагаемых процентов) не совпадает с динамикой текущих (процентных) расходов.

В первой части срока деятельности эмитент получает прибыль (за счет превышения процентных доходов по кредитам над постоянными расходами по облигациям), а во второй половине - убыток (за счет существенного снижения доли процентов в аннуитете, при тех же постоянных расходах по облигациям).

Учитывая, что иных источников доходов у СИА нет, убыток может быть покрыт только за счет прибыли, аккумулируемой в начальный период деятельности.

Однако, как было сказано выше, в соответствии с порядком, установленным Налоговым кодексом Российской Федерации, прибыль СИА, получаемая в первой половине периода его деятельности, подлежит налогообложению налогом на прибыль, т.е. часть прибыли, аккумулируемой для покрытия последующих убытков “съедается” налогом.

Так как доходность облигаций с ипотечным покрытием является рыночной величиной, все риски, связанные с покрытием убытка, вызванного “съеденной” налогом части прибыли, эмитент вынужден закладывать в доходы, т.е. повышать требования к доходности закладных, а значит - к стоимости ипотечного кредита.

Следовательно, без установления специального налогового режима для СИА невозможно говорить о достижении конечной цели — снижении стоимости кредитов и повышении их доступности для населения.

Учитывая изложенное, Минэкономразвития России совместно с МНС России, Минфином России, Госстроем России, ФКЦБ России, ФСФО России, Банком России и Агентством ведет ускоренную разработку проекта федерального закона “О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации (в части особенностей налогообложения эмитентов облигаций с ипотечным покрытием)”, которым предлагается изменить порядок налогообложения налогом на прибыль эмитентов облигаций с ипотечным покрытием с целью снижения издержек в их деятельности.

Наряду с решением выше перечисленных задач, в первоочередном порядке также должны быть разработаны:

• нормативы и требования Банка России для кредитных организаций, осуществляющих эмиссию ИЦБ, предусмотренные Федеральным законом “Об ипотечных ценных бумагах”;
• нормативные акты Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, обеспечивающие работоспособность этого закона и содержащие:
• стандарты эмиссии ипотечных ценных бумаг и их проспектов эмиссии, определяющие перечень документов, представляемых для регистрации, требования к таким документам, порядок и процедуру эмиссии ипотечных ценных бумаг;
• положение о ведении реестра покрытия ипотечных ценных бумаг, детально регламентирующее порядок ведения реестра ипотечного покрытия;
• положение о порядке регистрации правил доверительного управления ипотечным покрытием, определяющее перечень документов, представляемых для регистрации правил доверительного управления ипотечным покрытием, требования к таким документам и порядок регистрации.

ФКЦБ России отвечает за регулирование выпуска любых ценных бумаг. ФКЦБ России и Банк России должны согласовать подходы к регулированию ценных бумаг, обеспеченных ипотекой.

Здесь важно не допустить регулятивного арбитража или перекосов в конкуренции.

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ШАГИ ПО РАЗВИТИЮ СИСТЕМЫ ИЖК

В рамках Федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год” ОАО “Агентство по ипотечному жилищному кредитованию” предусмотрен объем государственных гарантий в размере 2,5 млрд. рублей, а в федеральном бюджете 2004 года - в размере 4,5 млрд. рублей.

Пунктом 5 раздела II протокола заседания Правительства Российской Федерации от 20.02.2003г. № 5 Минфину России, Минэкономразвития России, Минимуществу России, Госстрою России с участием Агентства поручалось внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации во II квартале 2003 г. проект соответствующего решения о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям Агентства в соответствии с объемами, определенными в федеральном бюджете на 2003 год.

Следует отметить, что в федеральном бюджете на 2003 год было запланировано на эти цели 4,5 млрд. рублей, но Минфин России согласовал объем государственных гарантий лишь в размере 2,5 млрд. рублей. Данное решение было обосновано Минфином России возможностью выхода за пределы общей суммы государственных гарантий, заложенных в федеральной целевой программе “Жилище”. Уставной капитал Агентства составляет в настоящее время 731 млн. рублей.

Вопросы об объеме государственных гарантий и увеличении уставного капитала Агентства неоднократно рассматривались на его Наблюдательном совете и соответствующих согласительных совещаниях в Минимущества России и Минэкономразвития России.

В настоящее время Агентством подготовлены и направлены членам Наблюдательного совета проекты бизнес-плана Агентства на 2003-2004 годы и проект директивы Правительства Российской Федерации по этому бизнес-плану Агентства, но Минфином России они не согласованы, так как по его мнению нет достаточной обоснованности прогнозных показателей бизнес-плана по объемам рефинансирования Агентством кредитных организаций, предоставляющих ипотечные кредиты.

Не подвергая критике принципиальную позицию Минфина России, Минэкономразвития России, Госстрой России и Минимущества России считают возможным поддержать уверенность генерального директора А.Н.Семеняки в потенциальных возможностях Агентства увеличить объемы рефинансирования., имея ввиду настойчивую и согласованную работу с администрациями субъектов Российской Федерации.

Опыт работы Агентства в 2003 году подтвердил правильность позиции Правительства Российской Федерации о необходимости устранения препятствий в инвестиционно-строительной деятельности и предусмотревшего шаги в направлении упрощения процедуры получения документов на строительство, включая процедуру предоставления земельных участков под застройку.

Госстрой России в настоящее время предпринимает практические шаги по организации инвестиционно-строительных проектов в субъектах Российской Федерации, рассматриваемые через призму развития рынка доступного жилья:

• соответствующие задачи были поставлены на заседании итоговой коллегии Госстроя России, которая проходила в г. Омске в феврале 2003 г;
• 25 июня 2003г. состоялось совещание с участием руководителей строительного комплекса 24 субъектов Российской Федерации, на котором были достигнуты договоренности о заключении генеральных соглашений между Госстроем России, администрациями субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
• В рамках этих соглашений, субъекты Российской Федерации берут на себя обязательства о предоставлении земельных участков с инженерной инфраструктурой под жилую застройку, а Госстрой России обеспечивает реализацию на этих участках инвестиционно-строительных жилищных проектов;
• подписано Соглашение о сотрудничестве между Госстроем России и ОАО “Агентство по ипотечному жилищному кредитованию”, в рамках которого Агентство будет осуществлять рефинансирование кредитных организаций, предоставляющих ипотечные кредиты гражданам, для приобретения жилья, построенного в рамках инвестиционно-строительных проектов;
• в июне и августе 2003г. был подписан ряд международных соглашений о сотрудничестве между Госстроем России и соответствующими ведомствами Республики Польша и Венгерской Республикой. Этими соглашениями предусматривается открытие для регионов Российской Федерации инвестиционно-строительных кредитных линий (общим объемом, по 100 млн. долларов США каждый).
• подписан Генеральный контракт о совместной реализации инвестиционно-строительных жилищных проектов на территории Российской Федерации между венгерской компанией “I.I.H.H. Consulting” и ФГУП “Федеральный инвестиционный строительный центр”. Первые деньги по этому контракту уже в ноябре с.г. пойдут на строительство жилого дома в г. Чебоксары Чувашской Республики;
• плодотворное сотрудничество ведется между Госстроем России и Минсельхозом России в рамках федеральной целевой программы “Социальное развитие села до 2010 года”.

  При поддержке заместителя председателя Правительства Российской Федерации - Министра сельского хозяйства А.В.Гордеева разработаны экспериментальные пилотные проекты строительства жилья в сельской местности с использованием механизмов ипотечного кредитования в Республиках Чувашия и Мордовия, в Вологодской и других регионах.

  Подписан совместный приказ Минсельхоза России и Госстроя России о проведении эксперимента.

  В основе этого эксперимента лежат принципы, сочетающие использование бюджетных субсидий, собственных средств граждан и небольших по объемам ипотечных кредитов, выдаваемых в соответствии со стандартами Агентства;

• началась работа по организации совместно с компанией “Информационные бизнес системы” (IBS) проекта строительства жилья для 10 тыс. семей специалистов в сфере информационных технологий в г. Дубна Московской области;
• в июне 2003г. в Госстрое России состоялся цикл совещаний с ведущими проектными и строительными компаниями, на которых была поставлена задача разработки проектов жилых домов с использованием современных строительных технологий, в том числе энергосберегающих, отвечающим современных представлениям о комфортности, но более дешевыми;
• в городах Казань и Новосибирск организованы зональные совещания по теме “О концепции стратегии развития строительного комплекса Российской Федерации на перспективу до 2010 г.”, на которых обсуждаются предложения в части конкретизации методов и подходов к формированию региональных программ развития строительного комплекса Российской Федерации.

  Целью этих совещаний является реализация одной из важнейших социальных задач, направленных на обеспечение населения России комфортным и доступным жильем.

  Важную роль должен сыграть в деле развития системы ипотечного жилищного кредитования семинар “Жилищное финансирование и ипотечное жилищное кредитование”, запланированный на февраль 2004 г. (в г. Дубна Московской области) в рамках Меморандума о сотрудничестве между Госстроем России и Министерства жилищного строительства и городского развития США при участии Международного банка реконструкции и развития.

Все это создает организационно-финансовые предпосылки для реализации в 2003-2004 гг. Программы обеспечения дополнительного ввода жилья.  

ПРОГРАММА ОБЕСПЕЧЕНИЯ В 2003 - 2004 ГОДАХ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ВВОДА ЖИЛЬЯ В ОБЪЕМЕ 3 - 3,5 МЛН. KB. МЕТРОВ В 40 - 45 РЕГИОНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ПОСЛЕДУЮЩЕЙ РЕАЛИЗАЦИЕЙ ЕГО НА ПЛАТНОЙ ОСНОВЕ, В ТОМ ЧИСЛЕ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ СИСТЕМЫ ИПОТЕЧНОГО ЖИЛИЩНОГО КРЕДИТОВАНИЯ.

Параметры Программы

Средняя стоимость 1 кв. метра жилья	(прогноз 2003 год) 14 000 рублей
Объем накладных расходов на создание инженерной инфраструктуры в расчете на 1 кв. метр жилья	2500 рублей
Стоимость Программы,	42 - 49 млрд. рублей
в том числе на создание инженерной инфраструктуры	7,5 - 8, 75 млрд. рублей

Источники финансирования Программы

Средства федерального бюджета (на возвратной основе), субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также естественных монополий и других инвесторов	7,5 — 8, 75 млрд. рублей
Средства частных застройщиков, кредитные линии коммерческих банков	34,5 - 40, 25 млрд. рублей

Участники Программы

Госстрой России, ФГУП “Федеральный - заказчик Программы инвестиционный строительный центр” (организация, контроль)

Администрации субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления

Операторы (инвесторы), выбираемые на конкурсной основе

Частные застройщики, подрядные строительные организации, выбираемые на конкурсной основе

Акционерные коммерческие банки

Механизм и этапы реализации программы

Этап 1 (пункты 1 - 8) - октябрь 2003 г. - март 2004 г.

Этап 2 (пункты 9 - 10) - март - июнь 2004 г.

Этап 3 (пункт 11) - июль - декабрь 2004 г.

Этап 4 (пункт 12) - октябрь 2004 г. - февраль 2005 г.

Федеральная целевая программа “Жилище” на 2002 - 2010 годы

В настоящее время важнейшим нормативным актом, реализация которого призвана обеспечить поэтапное повышение доступности жилья для граждан Российской Федерации, является Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 года № 675 (далее ФЦП "Жилище").

При формулировке задач ФЦП "Жилище" исходным было понимание того, что:

• бюджетное финансирование строительства жилья с последующим административным бесплатным его распределением без учета доходов семей, является недостижимым с экономической точки зрения;
• проблемы, существующие в жилищной сфере, могут быть решены только во взаимосвязи: жилищное финансирование и жилищное строительство; жилищное строительство, градостроительство и инженерное обустройство территорий; создание, управление и эксплуатация жилищного фонда и так далее.

Обеспечение жильем за счет государства должно сохраниться лишь для тех категорий граждан, перед которыми государство в соответствии с российским законодательством несет ответственность (например, бывшие военнослужащие, малоимущие граждане и пр.).

Для всех остальных граждан - стратегической линией, способной обеспечить качественное улучшение ситуации с доступностью жилья, должно стать стимулирование платежеспособного спроса на жилье через механизмы надежного (с минимальными рисками и максимально защищенными от инфляции) накопления средств, а также ипотечного жилищного кредитования в сочетании с адресной государственной поддержкой (адресные целевые субсидии, размер которых тесно увязан с семейными доходами граждан и, в ряде случаев, с социальной значимостью их профессии).

Однако, несмотря на внешнюю проработанность показателей, заложенных в ФЦП “Жилище”, обеспечить реализацию поставленной задачи существенного повышения доступности жилья для подавляющего числа российских граждан, в реальности достигнуть не удается.

Наиболее часто приводимая в качестве главного аргумента причина - недостаточное ресурсное обеспечение подпрограмм и программ, входящих в ее состав.

Ярким тому подтверждением служат федеральная целевая программа “Государственные жилищные сертификаты”, реализация Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", подпрограмма “Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда” и др., в которых количество семей, нуждающихся в жилье, невозможно обеспечить запланированными средствами из федерального, региональных и муниципальных бюджетов.

Первопричиной является то, что при разработке ФЦП “Жилище” и в ходе последующей ее реализации, незримо сохранялось традиционное желание все решить простым путем -за счет бюджетного финансирования.

При этом разработка и скорейшее внедрение механизмов, обеспечивающих активное привлечение внебюджетных финансовых средств, в том числе средств населения, в жилищную сферу, отодвигалась как бы на второй план.

Отсюда в тексте ФЦП “Жилище” все, что относится к внебюджетным источникам финансирования, носит отпечаток декларативности.

К тому же, и сами бюджетные средства зачастую использовались хоть и по целевому назначению, но крайне неэффективно:

во-первых, отсутствуют единый подход к Порядкам использования средств федерального и региональных бюджетов при реализации различных подпрограмм в составе ФЦП "Жилище", а также единый механизм управления самой Программой.

Это не позволяет сконцентрировать и скоординировать по времени бюджетные финансовые потоки для обеспечения граждан жильем в регионах Российской Федерации, что сохраняет высокие цены на социальное жилье и делает невозможным привлечение значительные внебюджетные средства для финансирования Программы;

во-вторых, неэффективным является направление бюджетных средств на полный цикл строительства или приобретение жилья для тех или иных категорий граждан.

В частности, Порядком использования средств федерального и региональных бюджетов в подпрограмме “Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда” (в соотношении 30/70) предусматривается строительство нового, реконструкция старого или покупка жилья.

В 2003 году на эти цели из федерального бюджета было выделено 1,3 млрд. рублей и, следовательно, общее ресурсное обеспечение подпрограммы потенциально составляет 4,3 млрд. рублей. В результате в новые квартиры, рассчитанные по социальным нормам жилья, въедут не более 9 тысяч семей (около 500 тыс. кв. м.)

В то же время, если эти средства направить на инженерное обустройство земельных участков, предназначенных под жилищное строительство, с последующим привлечением кредитных ресурсов банков, то общее ресурсное обеспечение подпрограммы составит не 4,3 млрд. рублей, 21,5 млрд. рублей (накладные расходы на инженерное обустройство территорий на 1 кв. метр жилья в среднем составляют 2400 - 2500 рублей). Это позволит ввести в строй 1,7 - 1,8 млн. кв. м. Следовательно, наряду с переселенцами из ветхого и аварийного жилья дополнительно смогут приобрести жилье в собственность 22 - 24 тысячи семей. Таким образом, без увеличения бюджетных расходов повысится доступность жилья для российских граждан.

ФЦП “Жилище” по своим принципам, целям и задачам остается одним из важнейших экономических и политических инструментов реализации государственной жилищной политики, требующим, однако, постоянного совершенствования.

В первую очередь, оно должно идти по пути конкретизации механизмов вовлечения внебюджетных источников - кредитных ресурсов банков, средств населения и др., в жилищную сферу.

Бюджетные средства должны направляться лишь на создание инженерного обеспечения земельных участков (как правило, на возвратной основе), предназначенных под жилую застройку, а также на предоставление адресной целевой поддержки гражданам, признанным нуждающимися в такой поддержке.

Необходимо внедрить принципы, исключающие прямое финансирование жилищного строительства в полном объеме бюджетами всех уровней, за исключением средств, направляемых на развитие государственных и муниципальных фондов жилья.

Отсюда можно сделать вывод о необходимости сосредоточения внимания на развитии Федеральной целевой программы "Жилище" на период до 2010 года в направлении объединения всех подпрограмм и направлений в четырех взаимосвязанных больших блоках (подпрограмм), в которые должны войти уже действующие и разрабатываемые подпрограммы, без которых реализация ФЦП “Жилище” невозможна:

• подпрограмма “Государственные жилищные сертификаты”;
• подпрограмма “Развитие системы ипотечного жилищного кредитования”;
• подпрограмма “Градостроительное планирование развития территорий и поселений, и выработка правил землепользования с целью застройки”;
• подпрограмма “Инженерная подготовка земельных участков для жилищного строительства”.

До настоящего времени трудно проходит процесс снятия административных барьеров, препятствующих внедрению нормальных рыночных механизмов в инвестиционно-строительную деятельность, так как при малых объемах жилищного строительства велика зависимость от местных администраций в вопросах выделения земли.

Отсутствие свободных земельных участков, оснащенных инженерной (и социальной) инфраструктурой является основным препятствием участия банков своими кредитными линиями в жилищном строительстве.

Для устранения имеющихся препятствий необходимо, в том числе:

• создать рыночную систему управления жилищным фондом и его эксплуатации с построением всех договорных отношений, с четким разделением указанных процессов и обеспечением возможности участия в них для организаций всех форм собственности;
• сформировать понятную и прозрачную систему тарифного регулирования деятельности локальных монополий.