[11] [11] Опираясь на анализ реального поведения японских автомобилестроительных корпораций в первой половине
1980-х гг., эта концепция подчеркивает желание иностранных компаний осуществлять инвестиции за рубежом с целью снизить риск введения барьеров на пути экспорта своей продукции в соответствующие страны. Открывая производство на территории страны, компания замещает экспорт непосредственным обслуживанием внутреннего рынка. Тем самым она снижает стимулы правительства принимающей страны к введению более высоких внешнеторговых барьеров, а значит, обеспечивает себе возможность сохранять экономически эффективный объем экспорта в дополнение к производству на территории принимающей страны.
В теоретической литературе широко распространено представление о том, что присутствие ТНК на политических рынках страны базирования и принимающей страны обусловливает тенденцию к либерализации международного внешнеторгового режима даже в том случае, если ТНК более склонны к протекционизму, чем национальные компании.
[12] [12] Объяснение этого парадокса заключается в том, что проникновение ТНК на территорию принимающей страны (путем создания нового предприятия либо приобретения уже существующего) подрывает стимулы к лоббированию в пользу протекционистской политики — прежде всего благодаря сокращению объемов импорта в принимающую страну. В последние годы были созданы модели, объединяющие положения « quid pro quo концепции» и более традиционного экономико-политического подхода к анализу процессов иностранного инвестирования, подчеркивающего факт влияния этих процессов на формирование «либеральных» и «протекционистских» групп давления.
[13] [13] Как и всякие теоретические конструкции, эти модели опираются на достаточно жесткие предположения, что ограничивает возможности их использования для анализа конкретных проблем экономической политики. Тем не менее они дают развернутое представление о том, в какой мере присутствие ТНК на политических рынках оказывает влияние на преференции правительства и тем самым способствует ограничению автономии национальных правительств.
Другая категория субъектов, оказывающих все более очевидное влияние как на состояние политических рынков суверенных государств, так и на функционирование международных экономических организаций, включает в себя многочисленные неправительственные организации (НПО). Хотя достижения в сфере формального теоретического анализа их деятельности неизмеримо более скромны по сравнению с анализом только что рассмотренной проблематики деятельности ТНК, существенный рост их влияния на процесс формирования экономической политики в международном масштабе не подлежит сомнению. Безусловными лидерами здесь являются НПО экологической ориентации — от «Гринписа» до гораздо менее известных, но от этого не менее активных организаций, ставящих своей задачей борьбу с глобальным потеплением климата и развитием генной инженерии, защиту тропических лесов, морской фауны и т.д. Роль экологических НПО вышла на качественно новый уровень после того, как в 1992 г. они были допущены к участию в подготовке и проведению конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро. Не секрет, что именно экологические НПО принадлежат к числу наиболее последовательных противников стратегии либерализации международной торговли, реализуемой в рамках ВТО. Развитие электронных коммуникаций содействовало мощной консолидации усилий достаточно разнородных НПО, по тем или иным мотивам выступающих против перспектив дальнейшего укрепления либерального рыночного порядка в международных экономических отношениях.
[14] [14] Неудивительно, что проблема отношений ВТО и НПО стала в последние годы сферой интенсивных дискуссий, итог которых, впрочем, подводить пока рано.
[15] [15] Однако, если принять во внимание организованные различными НПО экологической и социальной направленности массовые протесты во многих городах мира, приуроченные к открытию конференции ВТО в Сиэтле, то приходится признать, что пути к нахождению взаимного понимания в данной сфере пока не просматриваются.
В целом опыт показывает, что деятельность НПО в ближайшие годы будет выполнять роль одного из важнейших факторов, уравновешивающих тенденции к дальнейшей либерализации экономических отношений, господствующие в международном деловом сообществе и международных финансовых организациях, усилиями, направленными на обеспечение большей социальной ориентации процессов, протекающих в мировом хозяйстве. Многие комментаторы — в том числе и такие авторитеты, как лауреат Нобелевской премии в области экономики Г.Беккер, — усматривают в активизации на национальной и международной арене экологических и социальных движений фактор «зелено-розовой опасности» для развития либерального экономического режима.
[16] [16] Как бы то ни было, международные экономические организации — даже такие «столпы» либеральной экономики, как ОЭСР и МВФ, — более не могут игнорировать НПО как влиятельную силу на международных политических рынках, пользующуюся значительной поддержкой как в экономически развитых, так и в развивающихся странах.
Примечательным фактом, свидетельствующим об изменении позиций данных организаций по отношению к «оппозиционно настроенным» НПО, является, в частности, допуск широкого круга НПО к обсуждению проекта Многостороннего соглашения по инвестициям в октябре 1997 г.
[17] [17] Как выяснилось в ходе переговоров, наиболее важные требования НПО сводились к необходимости внесения в текст Соглашения положений о защите прав работников и потребителей, а также о защите окружающей среды, которые гарантировали бы, что заключение Соглашения не приведет к снижению национальных стандартов в перечисленных областях. Одно из ключевых требований заключалось в том, что принципы Соглашения не должны подрывать полномочия национальных правительств в сфере регулирования экономики, основанные на праве государств осуществлять управление процессами хозяйственного развития.
[18] [18] Как можно видеть из этого примера, в определенных случаях воздействие НПО может быть направлено на сохранение более высокой степени автономии национальных правительств за счет ограничения сферы действия норм международного экономического режима. Защита автономии правительств здесь выступает в качестве средства ограничения автономии международных организаций, которые выступают за принятие норм, неприемлемых для данных НПО.
Таким образом, влияние НПО на автономию субъектов принятия политических решений, ответственных за выработку как конкретных решений в сфере экономической политики, так и общих принципов организации международных экономических отношений, носит весьма сложный характер и не поддается «одномерной» трактовке. Не приходится сомневаться лишь в том, что завоевание НПО прочных позиций на международных политических рынках является важным фактором, который будет оказывать влияние на принятие глобально значимых экономических решений.
Наконец, говоря о проблеме автономии субъектов принятия решений в области экономической политики, нельзя не остановиться на проблеме соотношения автономии национальных правительств, региональных межгосударственных объединений и международных экономических организаций. Противоречия в данной области проявляются особенно наглядно. Достаточно вспомнить лишь весьма болезненную для широкого круга стран (в том числе и для России) практику жестких рекомендаций, сопровождающих предоставление антикризисных займов со стороны международных финансовых институтов. Данные рекомендации представляют собой по сути набор конкретных требований, радикально снижающих возможности страны-заемщика проводить самостоятельную экономическую политику. Другой пример — «особая позиция» ряда региональных блоков по вопросам либерализации международной торговли и перспектив развития международной финансовой системы. Чтобы последовательно разобраться в сути возникающих в данных сферах проблем, целесообразно начать с рассмотрения особенностей формирования экономической политики в региональных группировках, после чего мы перейдем к анализу роли международных экономических институтов на современном этапе эволюции системы мирохозяйственных отношений.
3. Региональные группировки и экономико-политические интересы
С начала 1990-х гг. произошел резкий всплеск интенсивности формирования региональных экономических группировок. Примерно половина из более чем 150 региональных соглашений, заключенных за последние 50 лет, была подписана в последнем десятилетии XX века. В это время возникли практически все региональные ассоциации, так или иначе формирующие лицо современного мира — Андский общий рынок (1990 г.), МЕРКОСУР (1992 г.), Соглашение о свободной торговле между странами АСЕАН (1992 г.), Европейский Союз (1993 г.), Организация азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества (1993 г.), Североамериканская зона свободной торгововли 888НАФТА (1994 г.), а также многострадальный СНГ (1992 г.). В результате возникла качественно иная конфигурация сил, воздействующих на принятие решений в структуре международных экономических отношений. Не в последнюю очередь это произошло потому, что базовые принципы формирования региональных группировок в 1990-е гг. радикально отличались от доминировавших прежде.
Волна формирования региональных экономических группировок в 1990-е гг., получившая название «Новый регионализм», имеет по крайней мере четыре отличия от процессов региональной интеграции в первые 40 лет после окончания Второй мировой войны.
[19] [19]
Во-первых, ключевым фактором формирования группировок стали экономические, а не политические реалии; принятие политических решений выступало не в качестве автономной движущей силы интеграции, а в качестве реакции на вопросы, вызываемые к жизни процессами экономической глобализации.
Во-вторых, указанное выше доминирование экономических факторов обусловило тот факт, что для новых региональных объединений не характерно наличие иерархических институциональных структур, решения которых обязательны для стран-членов; более того, сам набор институтов существенно различается от группировки к группировке. С этим связан тезис о господстве «мягкого» (« soft ») регионализма в отличие от «жесткой» (« hard ») модели регионализма, которой присуща тенденция к централизации принятия ключевых политических решений.
В-третьих, новый регионализм нацелен скорее на создание своеобразных «островов более либерального экономического режима», чем на возведение региональных «протекционистских крепостей». Примечательно, что большинство сформированных в 1990-е гг. региональных объединений имело характер зон свободной торговли либо по официальному, либо по фактическому статусу. (Например, МЕРКОСУР, созданный в качестве объединения со статусом общего рынка, фактически являлся чем-то средним между зоной свободной торговли и таможенным союзом.
[20] [20] ) При этом в соответствующие группировки часто входят государства с разным уровнем экономического развития, что отражает переход подавляющей части развивающихся стран от импортозамещающей к экспортоориентированной стратегии развития, предполагающей заинтересованность в свободном доступе к внешним рынкам и как следствие — в либеральном внешнеторговом режиме.
Наконец, в-четвертых, претерпел изменения круг вопросов, регулируемых в рамках региональных группировок. В прежние десятилетия эти вопросы касались прежде всего внутренних и внешних барьеров на пути движения товаров и факторов производства, т.е. барьеров между странами, входящими в группировку, и между группировкой как таковой и странами «остального мира». В свою очередь, в
1990-х гг. на повестку дня региональной координации экономической политики встали вопросы регулирования хозяйственных процессов непосредственно в рамках национальных экономик (гармонизации налоговых систем, режима доступа на рынки, систем стандартов и т.д.). В этом отношении уровень региональной координации экономической политики стал более глубоким, чем прежде.
Произошедшие изменения существенно пошатнули господствовавшие ранее представления о сущности механизмов, ответственных за формирование региональных группировок. По сути дела, под вопросом оказалась классическая пятиступенчатая схема региональной интеграции «зона свободной торговли» — «таможенный союз» — «общий рынок» — «экономический и валютный союз» — «поли-тическая интеграция». В рамках этой схемы каждая предшествующая ступень традиционно понималась как логическая предпосылка последующей, а направление региональной интеграции рассматривалось как поступательное движение к политическому объединению. Специфика современной ситуации состоит в том, что едва ли не единственным «правильным» региональным объединением является Европейский Союз (он же наследник одного из старейших региональных объединений, возникшего в 1957 г. в форме Европейских сообществ). Напротив, практически все «новые» объединения остановились на первой ступени объединения (или на полпути к таможенному союзу и/или общему рынку).
Одна из важных причин этого связана с уже упоминавшимся фактом вхождения во многие региональные объединения стран с разным уровнем экономического развития, общие интересы которых объективно не идут далее развития свободной торговли. И хотя в самое последнее время наметилась некоторая тенденция к изменению ситуации — так, на саммите АСЕАН в ноябре 1999 г. высказывались планы создания общего рынка и единой валюты, — подобные проекты едва ли относятся к сколь-либо близкому будущему. В частности, на том же саммите АСЕАН звучали предположения, что реализация намеченных грандиозных планов произойдет через 20—30 лет, а за это время как экономические, так и политические реалии могут многократно измениться.
Очевидное фиаско «пятиступенчатой схемы» одновременно означает, что неадекватными (или по крайней малополезными) оказываются практически все экономические концепции, в разное время выдвигавшиеся для объяснения формирования региональных группировок. К числу этих концепций относятся теория таможенных союзов Дж.Вайнера,
[21] [21] теория оптимальных валютных зон Р.Манделла,
[22] [22] а также модель «фискального федерализма», подчеркивающая связь между необходимостью финансирования специфических регионально значимых задач и формированием наднациональных институтов.
[23] [23]
Ввиду доминирования приоритетов экономической, а не политической интеграции неудовлетворительным следует признать и аналитический потенциал традиционных концепций реалистской парадигмы теории международных отношений, которые делают прямо противоположный акцент в объяснении региональной интеграции. Неофункционалистские представления, подчеркивающие значение экономических факторов интеграции и роль политических акторов как на национальном, так и наднациональном уровне, оказываются более адекватными. Определенная проблема, однако, состоит в том, что эти представления складывались преимущественно на основе анализа европейского опыта и тем самым ориентируются скорее на исключение из современных тенденций, чем на правило.
[24] [24]
В последние годы все большее распространение стали получать концепции региональной интеграции, основанные на представлении о рыночном характере взаимодействия в международной экономико-политической системе. Что характерно, данная тенденция затронула не только экономистов, но и политологов.
[25] [25] В рамках данного подхода возникновение региональных блоков анализируется как результат взаимодействия субъектов, предъявляющих спрос на мероприятия региональной объединительной политики, и субъектов принятия политических решений, осуществляющих предложение подобных мероприятий с целью получения политической поддержки от групп субъектов, заинтересованных в интеграции. К числу этих групп относятся прежде всего представители деловых кругов, заинтересованных в снижении издержек ведения торговых и финансовых операций, а также осуществления производственной деятельности.
[26] [26]
Подобная интерпретация хорошо согласуется с тем фактом, что деловые круги и организации, их представляющие, являются активными акторами, оказывающими поддержку проектам региональной интеграции и воздействующими на процесс выработки ее условий. Широко известна, в частности, роль таких организаций деловых кругов США, как National Association of Manufactures , The Business Roundtable , The United States Council for International Business в выработке соглашений по созданию НАФТА. Комментаторы отмечают, что практически в каждом случае формирования новой региональной экономической группировки мощное политическое давление в пользу либерализации регионального торгового и инвестиционного режима исходит со стороны ТНК, уже ведущих операции в соответствующих странах либо планирующих развернуть на их территории инвестиционную деятельность.
[27] [27] С учетом роли и интересов данной категории субъектов политического рынка вполне логичным является то, что господствующей формой региональных объединений являются зоны свободной торговли, а либерализация регионального экономического режима распространяется в первую очередь на те вопросы экономической политики, которые имеют принципиальное значение для ТНК, осуществляющих инвестиции на территории стран региона.
Анализ формирования политики региональных группировок в терминах взаимодействия субъектов политического рынка является быстро развивающейся сферой приложения усилий экономистов-исследователей.
[28] [28] Для нас здесь в первую очередь важен тот факт, что наряду с национальными и международными политическими рынками появляется промежуточный — региональный — их уровень. В связи с этим необходимо рассмотреть следующий вопрос: какое влияние оказывают процессы, протекающие на региональных политических рынках, на состояние глобальной системы управления мирохозяйственными процессами? Иными словами, какое место в данной системе занимают процессы формирования региональных блоков, а также внутриблоковой и межблоковой координации экономической политики? Ответ на этот вопрос целесообразно начать с рассмотрения базовой классификации типов координации экономической политики.
Представляется обоснованным выделение двух направлений соответствующей классификации.
[29] [29] С одной стороны, координация может являться результатом либо переговоров по поводу конкретных вопросов, представляющих интерес для участвующих сторон (так называемая ad hoc -координация), либо некоторого базового соглашения, фиксирующего правила решения спорных вопросов и согласования позиций сторон по оговоренному кругу проблем (координация на основе правил). С другой стороны, типы координации можно классифицировать по цели: такими целями для правительств суверенных государств могут быть либо реализация собственных внутриэкономических приоритетов (будем называть соответствующий тип координации оптимизационной координацией), либо поддержание эффективного и стабильного международного экономического режима (режимная координация).
Важно отметить, что оптимизационная координация отнюдь не предполагает, что правительства оптимизируют параметры функционирования национальной экономики. Речь идет просто о том, что каждое правительство стремится максимизировать собственную целевую функцию, учитывающую как его собственные интересы, так и интересы поддерживающих его политических сил. Иными словами, оно ищет «точку оптимума» данной целевой функции в условиях существующих экономических и политических ограничений. Напротив, режимная координация предполагает, что правительства национальных государств отказываются (хотя бы в известной мере) от следования указанной «оптимизационной» стратегии в интересах создания либо поддержания либерального международного экономического режима, обеспечивающего условия для поступательного мирохозяйственного развития.
Сочетания позиций в рамках двух описанных направлений классификации позволяют адекватно определить сущность региональной координации экономической политики. Очевидно, что в первую очередь она относится к категории оптимизационной координации на основе правил и как таковая объективно не может рассматриваться в качестве предпосылки создания эффективного режима «глобального управления». Действительно, «глобальное управление» требует прежде всего режимной координации, опирающейся на строго детерминированные правила. (Сложность современной системы международных экономических отношений делает вариант ad hoc -режимной координации заведомо неоперациональным ввиду фактической невозможности нахождения эффективного консенсуса между многими суверенными участниками в отсутствие общепринятых правил.) С учетом этого отнюдь не удивительна та осторожность, с которой относятся международные экономические организации (в первую очередь ВТО) к деятельности региональных группировок, даже несмотря на то, что эти группировки в настоящее время объективно способствуют ускорению процессов либерализации национальных торговых и инвестиционных режимов. Неудивительно и фиаско популярной в середине 1990-х гг. идеи создания Трансатлантической зоны свободной торговли (ТАФТА) как инструмента «глобального управления» мирохозяйственной системой объединенными усилиями США и ЕС.
[30] [30]
В этих условиях очевидно, что деятельность региональных блоков представляет собой мощный рычаг давления на международные политические рынки со стороны сил, преследующих цели «оптимизации» (в своих интересах) глобальной конфигурации мероприятий экономической политики на национальном, региональном и международном уровнях. В частности, неоднократно отмечался тот факт, что США используют возможности влияния на политику региональных блоков, участниками которых они являются, как фактор давления на позиции ЕС, традиционно занимающего весьма жесткую позицию на переговорах в рамках Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ)/ВТО (в особенности по вопросам, касающимся Единой сельскохозяйственной политики). Прочные позиции в НАФТА и Организации азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества явились тем фактором, который внес существенный вклад в заключение устраивающих США договоренностей по итогам Уругвайского раунда переговоров в рамках ГАТТ. Значимость данного фактора с высокой степенью вероятности сохранится и в будущем.
[31] [31] В свою очередь, ЕС в последние десятилетия использует альтернативную стратегию, ориентированную не на воздействие на отдельные региональные блоки, а на развитие экономических связей с развивающимися странами как таковыми. Длительное время этой цели служили Ломейские соглашения; в настоящее время ЕС активно выступает с инициативой предоставления беднейшим странам беспошлинного доступа к рынкам экономически развитых стран. Данное предложение, впрочем, по понятным причинам не нашло поддержки США и Японии на конференции ВТО в Сиэтле.
Все сказанное позволяет заключить, что региональные экономические группировки, представляя собой помимо всего прочего специфическую сферу функционирования политических рынков, оказываются достаточно неадекватными «кандидатами» на роль механизмов «глобального управления» мирохозяйственными процессами. Продолжая обсуждение интересующего нас вопроса, перейдем теперь к рассмотрению роли международных экономических организаций в современной системе международных экономических отношений. 4. Международные экономические институты:
механизмы режимной координации или генераторы возмущений?
Как уже говорилось, ключевым фактором обеспечения «гло-бального управления» мирохозяйственной системой является создание предпосылок для эффективной режимной координации экономической политики, опирающейся на детерминированные правила. В качестве непосредственного результата такого рода координации должно выступать предоставление так называемых «глобальных общественных благ». Этот термин используется для описания фундаментальных факторов стабильного хозяйственного развития в общемировом масштабе, которые так или иначе оказывают влияние на экономическое положение всех стран, но контроль над которыми возможен только со стороны международного сообщества в целом.
К числу «глобальных общественных благ» традиционно относятся (1) поддержание мира, (2) господство либеральных норм ведения экономических операций, (3) стабильность международной торговой и финансовой системы. В последние десятилетия значительный акцент делается также на таких факторах, как (4) достижение экономического равенства в международном масштабе, (5) предоставление всем жителям планеты надлежащего уровня услуг по охране здоровья, (6) обеспечение экологических условий устойчивости экономического развития и т.д.
[32] [32] Для нашей дискуссии первостепенное значение будут играть факторы (2) и (3), которые мы для краткости — и в соответствии с устоявшейся традицией — будем называть факторами формирования стабильного либерального мирохозяйственного режима.
В принципе возможны два механизма создания «глобальных общественных благ»: непосредственное участие правительств национальных государств в выработке необходимых решений и деятельность международных организаций, координирующих усилия национальных государств и/или сравнительно автономно выполняющих соответствующие функции. Международная практика послевоенного периода показала, что первый механизм оказывается явно неадекватным в условиях быстрого роста числа участников экономико-политического взаимодействия, интересы которых представлены на международной арене. В то же время, как представляется, в настоящий момент существуют серьезные основания сомневаться не только в эффективности существующих международных организаций с точки зрения формирования стабильного либерального мирохозяйственного режима, но и в перспективах эволюции этих организаций в направлении, отвечающем задаче удовлетворения потребностей мирового сообщества в этих ключевых «глобальных общественных благах».
Подобный вывод может показаться чрезмерно пессимистичным, если принять во внимание объективные достижения 1990-х гг. К их числу относится создание Всемирной торговой организации по итогам Уругвайского раунда переговоров в рамках ГАТТ, заключение соглашений о снижении барьеров в международной торговле услугами, а также общая либерализация условий международного движения капиталов (которую необходимо отнести к безусловным заслугам МВФ). Вместе с тем существуют сферы, где факторы политических рынков (даже «отфильтрованные» через механизмы принятия решений в международных экономических организациях) радикально блокируют пути к дальнейшей либерализации мирохозяйственного режима.
Наиболее выразительными иллюстрациями данного тезиса являются, несомненно, перипетии, связанные с разработкой Многостороннего соглашения по инвестициям в рамках ОЭСР и с недавней конференцией ВТО в Сиэтле.
Переговоры по Многостороннему соглашению, начавшиеся в 1995 г., к концу 1998 г. фактически зашли в тупик и были прерваны после решения Франции приостановить участие в них. И дело здесь отнюдь не столько в специфической позиции, занятой подключившимися к обсуждению неправительственными организациями (о которой мы уже имели возможность упомянуть в разделе 2), сколько в существенных различиях позиций вовлеченных сторон.
[33] [33] Только к Преамбуле документа было внесено 18 оговорок. Что же касается центрального для всего Соглашения раздела 3 «Режим для инвесторов и инвестиций», то здесь число оговорок достигло 118 (всего этот раздел включает в себя 17 статей). Камнем преткновения стало требование предоставления европейским государствам преимуществ при разрешении инвестиционных споров на территории стран ЕС (особенно жесткую позицию здесь занимала Франция), а также требование США формально зафиксировать эмбарго на осуществление иностранных инвестиций в Ливии, Иране и на Кубе.
Общие перспективы возобновления переговоров выглядят малообещающе. Еще менее вероятно распространение соответствующих соглашений на более широкий круг стран. Если даже страны ОЭСР, обладающие близким уровнем экономического развития и схожими характеристиками экономических рынков, за более чем 3 года не смогли достичь согласия, то привлечение к переговорам развивающихся государств заведомо привело бы к еще большим сложностям. Некоторые комментаторы рассматривают возникшие политические препятствия в качестве важного аргумента в пользу поиска альтернативных механизмов либерализации международных потоков прямых инвестиций.
[34] [34]
Конференция министров торговли 135 стран — участниц ВТО в Сиэтле — была, пожалуй, событием еще более показательным. И дело здесь не только в ее скоротечности: начавшись 30 ноября, она завершила свою работу — по всеобщему убеждению, фактическим провалом — уже 3 декабря. Главное заключается в том, что с самого начала она даже не имела полноценной согласованной повестки дня. Почти по всем намеченным пунктам повестки дня были зарезервированы возражения либо особые мнения каких-либо стран.
[35] [35] Как и ожидалось, ни по одному принципиальному вопросу на конференции не удалось выработать согласованного решения.
Предложения США, Австралии и ряда других ведущих экспортеров продовольственных товаров о начале широкомасштабных переговоров о либерализации рынков сельскохозяйственной продукции были блокированы ЕС. В свою очередь, были отвергнуты инициативы ЕС о предоставлении беспошлинного доступа товаров из беднейших стран мира на рынки развитых стран, а также о расширении круга рассматриваемых проблем за счет включения в повестку дня вопросов инвестиционного регулирования и конкурентной политики. Внесенные США (и получившие поддержку ЕС) предложения о взаимной увязке обязательств по либерализации торговли и о фиксации трудовых стандартов встретили жесткую оппозицию развивающихся стран, вполне обоснованно усматривающих в этих стандартах, снижающих их сравнительные преимущества в использовании дешевой рабочей силы, скрытую форму протекционизма. Не был пролонгирован мораторий на налогообложение электронных трансакций в сети Internet , который активно поддерживали США. Список позиций, по которым не удалось договориться, можно продолжать достаточно долго.
Итак, текущий «послужной список» международных экономических организаций, осуществляющих координацию усилий правительств суверенных государств, весьма далек от идеала. Но, быть может, деятельность организаций, обладающих известной степенью автономии в решении задач поддержания стабильного либерального мирохозяйственного режима, отличается большей эффективностью? События международного финансового кризиса 1997—1998 гг. показали, что дело обстоит прямо противоположным образом. Чтобы понять причины подобного развития событий, необходимо сказать несколько слов о природе недавнего кризиса.
Прежде всего необходимо отметить, что развернувшийся в середине 1997 г. кризис не был ни «мировым», ни «общеэкономическим». Он в весьма незначительной степени затронул как экономически развитые страны, так и центральноевропейские страны с переходной экономикой. Последствия кризиса сказались, главным образом, в финансовом, но не в реальном секторе этих государств. Основной «пострадавшей стороной» оказались развивающиеся страны (многие из которых уже перешли в разряд новых индустриальных стран), причем главные проблемы для их экономик были обусловлены валютно-финансовой дестабилизацией, связанной с мобильностью потоков краткосрочного иностранного капитала. Ключевая роль динамики иностранных капиталовложений в развертывании кризисных тенденций позволяет идентифицировать данный кризис как финансово-долговой, уходящий корнями в сферу финансовых отношений между странами с разным уровнем экономического развития.
Исторически международные финансово-долговые кризисы представляют собой неотъемлемый элемент процесса перемещения капиталов между развитыми и развивающимися странами. В этом отношении современный кризис не является чем-то совершенно новым, неким специфическим порождением процессов экономической глобализации образца 1990-х гг. В XX в. наблюдалось уже три подобных кризиса. Каждый из них имел четко выраженные особенности, обусловленные тем, какие инструменты и механизмы движения капиталов являлись доминирующими в предшествующий период развития международного кредитования.
Кризис начала 30-х гг. завершил эру облигационного финансирования, для которой были характерны инвестиции частных экономических субъектов из развитых стран в ценные бумаги, основная часть которых была эмитирована либо гарантирована правительствами развивающихся стран. Банки в этот период выступали, главным образом, в роли агентов, занимающихся размещением новых выпусков ценных бумаг. Поэтому кризис, несмотря на его губительные последствия с точки зрения развития мировой экономки, не привел к краху банковской системы стран-кредиторов.
Кризис начала 1980-х гг. ознаменовал конец эры банковского финансирования, на протяжении которой правительства развивающихся стран имели возможность привлекать на сравнительно выгодных условиях средства зарубежных банков. Дефолт этих стран по внешним обязательствам поставил под угрозу всю банковско-финансовую систему экономически развитых стран, что вызвало к жизни необходимость проведения — под эгидой МВФ — скоординированной «работы со странами-должниками», направленной на минимизацию ущерба стабильности системы международных финансов.
Кризис 1990-х годов принципиально отличается от упомянутых выше кризисов тем, что в предшествующий ему период ключевым каналом трансферта финансовых средств в развивающиеся страны являлись инвестиции в ценные бумаги частного сектора, а также предоставление кредитов коммерческим структурам. Иными словами, в роли заемщиков выступали не суверенные правительства, а частные компании и банки. В результате ключевая проблема для правительств стран-должников оказалась связана не с необходимостью собственно погашать задолженность, как это было в случае предшествующих кризисов. Центральной задачей на протяжении кризиса 1997—1998 гг. стало поддержание стабильности курса национальной валюты в условиях оттока зарубежных портфельных инвестиций с национальных фондовых рынков, а также роста спроса национальных экономических агентов на иностранную валюту для погашения внешних кредитов.
Данное обстоятельство имеет важные последствия с точки зрения функционирования международных финансовых институтов. Попытки борьбы с кризисом путем вмешательства МВФ потерпели неудачу прежде всего потому, что используемые им рецепты разрабатывались применительно к кризисам образца начала 1980-х гг., спровоцированным, главным образом, действиями правительств стран-должников. Нынешний кризис имеет принципиально иную природу; он сопряжен с процессами в рамках частного сектора, хотя бюджетная и денежно-кредитная политика правительства в ряде случаев усугубила кризисные тенденции. Как следствие, реализация традиционных рецептов МВФ (программ бюджетной экономии, политики «дорогих денег») может сгладить влияние национальных кризисов на мировую финансовую систему, но никак не смягчить остроту самих национальных кризисов или ликвидировать их причины. Осознание данного факта вызвало активную критику используемого МВФ принципа «обусловленного кредитования» со стороны правительств затронутых кризисом стран Юго-Восточной Азии. Крайнюю позицию здесь заняла Малайзия, прямо отвергнувшая рекомендации МВФ.
Основные черты «кризисов нового типа» были различимы уже в 1994—1995 гг., когда произошел обвал мексиканского фондового рынка и катастрофическая девальвация песо. Тот факт, что МВФ «просмотрел» кардинальное изменение природы финансово-долговых кризисов в 1990-е гг., является свидетельством нарастающей неадекватности деятельности данной организации реальным задачам поддержания стабильности международной финансовой системы. Фактически деятельность МВФ в последние годы объективно способствовала повышению уровня субъективного риска как среди кредиторов и заемщиков на международных финансовых рынках, так и внутри самого МВФ и круга его основных акционеров.
Иными словами, проводимая им политика, имеющая целью снижение вероятности финансовых кризисов, на деле генерировала у всех перечисленных групп субъектов стимулы к такому поведению, которое создавало предпосылки для наступления кризиса.
Во-первых, ожидаемая возможность получения финансовой помощи от МВФ в случае возникновения кризисных явлений очевидным образом подрывает у правительств национальных государств стимулы к осуществлению мер, направленных на устранение предпосылок кризиса до того, как он начался. В свою очередь, многочисленные — порой непопулярные и трудновыполнимые — требования МВФ, которыми сопровождается выделение антикризисных кредитов, позволяют правительствам направлять общественное недовольство в русло протеста против политики МВФ, тем самым отвлекая внимание от собственной некомпетентной политики. Впрочем, значение второго из упомянутых факторов не стоит переоценивать. Протест против политики МВФ легко перерастает в протест против национального правительства, выполняющего соответствующие рекомендации. В этом легко убедиться, вспомнив судьбу президента Индонезии Сухарто, последовавшего рекомендациям МВФ об отмене субсидий на топливо.
Во-вторых, ожидаемое предоставление антикризисных кредитов странам-должникам стимулирует у кредиторов (прежде всего у крупных банков и иных финансовых институтов частного сектора) повышенную готовность к совершению рискованных вложений в экономику развивающихся стран. Чем крупнее страна-должник, тем выше субъективная оценка шансов предоставления ей помощи, а значит, выше склонность к осуществлению экономически сомнительных инвестиций. Характерная ситуация наблюдалась в конце 1997 г. — начале 1998 г., когда для большинства иностранных портфельных инвесторов аксиомой был тезис о том, что «Россия слишком велика, чтобы ей дали обанкротиться». Очевидно, что данный фактор способствовал накоплению чрезмерного объема краткосрочных финансовых инвестиций и препятствовал раннему распознанию симптомов кризиса. В конечном итоге это обусловило возникновение «эффекта прорванной плотины» и существенному усугублению последствий кризиса, когда он все-таки начался. Такое развитие событий было характерно не только для России, но и для почти всех затронутых кризисом стран Юго-Восточной Азии.
Наконец, в-третьих, проблема субъективного риска возникает применительно к самому МВФ и его основным акционерам, определяющим ключевые приоритеты его политики. Постепенное разрастание полномочий МВФ в сфере выдвижения условий предоставления антикризисных займов фактически делает его едва ли не наиболее влиятельным игроком на политическом рынке стран-должников. Его деятельность существенно «урезает» степень автономии национальных правительств в определении не только приоритетных направлений, но и мелких нюансов экономической политики. Достаточно сказать, что если два десятилетия назад набор требований при предоставлении антикризисных займов обычно ограничивался 10—20 позициями, то в ходе недавнего кризиса азиатским странам выставлялись списки из 50—80 требований, включая такие экзотические, как демонополизация рынка чеснока и пересмотр налогов на фураж.
При этом реально отсутствовали механизмы ответственности Фонда за принимаемые им решения. Согласно действующим правилам, предоставленные им кредиты подлежат безусловному погашению. Как следствие, ни сам Фонд, ни его акционеры не несут никаких издержек в случае провала рекомендованных им антикризисных программ. Более того, факт этого провала достаточно трудно доказать. Большое число выдвигаемых условий автоматически означает, что некоторые из них окажутся невыполненными, что дает руководству Фонда возможность возложить вину за неудачу на правительства стран-должников, «не справившиеся» с выполнением подписанных ими антикризисных обязательств.
В этих условиях нет ничего удивительного в том, что именно МВФ рассматривался большинством экономически развитых стран в качестве наиболее подходящего кандидата на роль института «глобального регулирования» в мировой экономической системе. Трудно не согласиться с несколько циничной позицией критиков МВФ в том смысле, что с точки зрения правительств экономически развитых стран очень удобно иметь структуру, переводящую на наднациональный уровень запросы субъектов национальных политических рынков и воздействующую уже от своего лица на экономическую политику широкого круга стран, так или иначе испытывающих проблемы со стабильностью национальной финансовой и валютной системы. Как бы то ни было, международный финансовый кризис существенно потряс не только позиции самого МВФ, но, что еще более важно, доверие к нему как со стороны стран-должников, так и со стороны международного финансового сообщества.
Едва ли не с самого начала кризиса возникла бурная дискуссия относительно перспектив реформирования международных финансовых институтов. В частности, был выдвинут широкий спектр предложений по реформированию деятельности МВФ. Наиболее «экспан-сионистским» является проект превращения его в некое глобальное агентство («мега-МВФ»), осуществляющее не реагирование на кризисы, а мониторинг «проблемных точек» мировой экономики. Звучали и прямо противоположные предложения, предусматривающие минимизацию полномочий МВФ, постановку его кредитной политики под контроль правительств стран «Большой семерки» и даже отказ от присущих ему функций «кредитора последней инстанции», выполнение которых создает иллюзию надежности на финансовых рынках и фактически поощряет безответственное поведение кредиторов и должников.
Достоин, впрочем, внимания тот факт, что после нормализации ситуации в мировой экономике интенсивность дискуссий по поводу реформы МВФ заметно снизилась. Однако вне зависимости от того, как будет (и будет ли) протекать процесс реконфигурации функций международных финансовых институтов, не приходится сомневаться в том, что в обозримом будущем они останутся скорее механизмами реализации политических предпочтений ведущих акционеров и карьерных устремлений топ-менеджеров, чем реальными инструментами обеспечения стабильного либерального экономического порядка. 5. Заключение
На основании изложенных в данной работе аргументов может создаться достаточно мрачное впечатление относительно перспектив управления международной экономической системой. Если ни национальные правительства, ни региональные блоки, ни международные экономические организации не в состоянии взять на себя задачу «глобального управления», не ждет ли нас нарастание дестабилизирующих — если не сказать хаотических — тенденций по мере дальнейшего развития процессов экономической глобализации?
С нашей точки зрения, такая постановка вопроса не вполне адекватна реальной ситуации. Проделанный нами анализ свидетельствует скорее о том, что сама идея «глобального управления» опирается на не вполне корректные заключения относительно меняющейся роли государства в современном мире, а потому является малоадекватной применительно к существующим реалиям.
Действительно, если принять классический тезис о том, что ключевой политико-экономической проблемой международных отношений является взаимодействие «государства» и «рынка»,
то последнее десятилетие было ознаменовано радикальным ростом значимости «рынка». Однако связано это было отнюдь не только (и не столько) с ослаблением сравнительного «веса» государства в этой паре категорий или с приближением статуса государства к статусу функционирующей на рынке фирмы, которая может принимать участие в выработке условий сделки, но не может принимать обязывающие других субъектов рынка решения.
Масштабы снижения роли национальных государств и их правительств не стоит преувеличивать. В конечном итоге, именно они по-прежнему принимают (самостоятельно или скоординированно с правительствами других государств) ключевые решения в области создания правил, обеспечивающих поступательное развитие либерального международного экономического режима. Таким образом они закладывают необходимые предпосылки для тех самых процессов глобализации, которые часто моделируются как некие автономные силы, «подрывающие» позиции государства и делающие его «устаревшим элементом» в системе международных отношений. С точки зрения создания условий развития рыночных отношений — обеспечения гарантий прав собственности, принятия инвестиционного, налогового и трудового законодательства, либерализации режимов внешнеторгового и валютного регулирования — роль государств в последнее десятилетие даже увеличилась.
Другое дело, что изменения претерпел характер механизмов принятия решений в сфере экономической политики. Роль «государства» действительно снизилась относительно роли «рынка», но это утверждение справедливо применительно к политическим рынкам едва ли не в большей степени, чем к экономическим. Если в первые послевоенные десятилетия ключевое влияние на принятие решений оказывали факторы национальных политических рынков, то в настоящее время реалии международной системы должны описываться в терминах сложной трехуровневой комбинации национальных, региональных и собственно международных политических рынков. В этом отношении можно говорить о последовательном процессе глобализации политических рынков, субъекты которых и определяют действительный вектор мероприятий экономической политики национальных государств и наднациональных экономических институтов.
Вместе с тем важно различать влияние глобализации политических рынков на уровень автономии субъектов принятия политических решений и на уровень автономии национальных государств. Все сказанное в настоящей работе свидетельствует о том, что процесс глобализации политических рынков безусловно снижает степень автономии субъектов принятия политических решений — как в рамках национальных государств, так и на наднациональном уровне. Однако применительно к автономии национальных государств такие выводы представляются более чем поспешными.
Как следствие, реальная проблема, стоящая перед исследователями международных экономических отношений, должна заключаться не в поиске гипотетических механизмов «глобального управления», а в разработке адекватной современному положению вещей концепции автономии национальных государств. Неадекватность прежней концепции в условиях растущей глобализации политических рынков отнюдь не означает, что само понятие автономии национальных государств в сфере определения экономической политики утратило содержательный смысл. Отсутствие удовлетворительной трактовки этого понятия в изменившихся условиях должно служить стимулом к совершенствованию концептуального аппарата, а не к погоне за призрачными концепциями-субститутами (такими, как концепция «глобального управления без глобального правительства»), потенциальная жизнеспособность которых вызывает серьезные сомнения.
www.russia-21.ru