Москва, являясь субъектом Федерации, имеет существенные отличия в правовом регулировании земельных отношений, что определяется Указом Президента Российской Федерации "О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы" от 29 декабря 1991 г. Мэру Москвы были предоставлены полномочия по осуществлению управления землями и муниципальным имуществом города, ведению государственного кадастра городской земли, изъятию и предоставлению юридическим лицам и гражданам земельных участков. В то же время на примере этого субъекта Федерации видны возможности проведения специфической, земельной политики, приспособленной к местным условиям. Ряд моментов может быть использован в регулировании земельных отношений в других субъектах России.

Нормативно-правовая база

Одними из первых нормативных актов, регулирующих земельные отношения в Москве, были распоряжения вице-мэра "О порядке предоставления и изъятия земель в г Москве" от 31 января 1992 г. с приложением (Временное положение о порядке предоставления и изъятия, земель в г. Москве) и "Об аренде кате основной форме земельно-правовых отношений в Москве" от 2 марта 1992 г.

Эти два нормативно-правовых акта положили начало практике осуществления земельной реформы в столице, а именно отказу от частной собственности на землю в Москве и установлению права пользования земельными участками в форме аренды (основной формы): краткосрочной — до пяти лет и долгосрочной – до сорока девяти лет, временного и бессрочного (постоянного) пользования. Даже собственники жилых домов, строений, сооружений до настоящего времени не имеют возможности оформить земельные участки в собственность.

Несмотря на то, что в Конституции России предусматривается частная собственность на землю, в Москве она отсутствует. В соответствии с распоряжением мэра Москвы "О некоторых вопросах регулирования земельных и имущественных правоотношений в г. Москве" от 17 января 1994 г. при оформлении имущественных и земельных правоотношений необходимо учитывать, что до принятия Основ земельного законодательства Российской Федерации (или нового Земельного кодекса) передача городских земель в собственность не производится. В качестве компромисса приняты распоряжения мэра Москвы о плате за право заключения договора аренды земли в Москве, предусматривающие узаконенные рыночные отношения прав аренды земли.

Таким образом, на сегодня совокупность действующих городских актов представляет собой целостную концепцию регулирования земельных отношений в Москве. Одним из положительных принципов, заложенных в московских городских актах, является норма о том, что никто, кроме мэра Москвы, префектов административных округов, не наделен правами управления землями, правами изъятия и предоставления юридическим и физическим лицам земельных участков (с некоторыми исключениями для Московского земельного комитета). В точном соответствии с заложенными принципами, порядком осуществляются указанные полномочия. При этом разграничена государственная собственность в Москве на федеральную собственность и собственность города Москвы в соответствии с Законом РФ "О статусе столицы Российской Федерации".

Федеральной собственностью признаны:

– здания, строения, сооружения, находящиеся на территории г. Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной властей Российской Федерации, Генеральная прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ;

– здания, строения, сооружения и помещения, отнесенные в установленном законом порядке к объектам историко-культурного наследия общероссийского значения;

– здания, строения, сооружения, в том числе построенные за счет средств государственного бюджета Союза ССР, РСФСР или Российской Федерации, находящиеся в пользовании органов законодательной, исполнительной и судебной властей Российской Федерации и учтенные на их балансе, относятся к федеральной собственности в пределах, обеспечивающих реальную потребность (на момент разграничения собственности) в размещении штатной численности сотрудников вышеуказанных органов в соответствии с нормативом, установленным данным постановлением.

Во всех остальных случаях указанные объекты недвижимости и нежилые помещения, а также земельные участки, на которых они расположены, в полном объеме относятся к собственности города Москвы и предоставляются в пользование вышеуказанным органам в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Оформление права пользования землей

Здания и сооружения могут находиться в собственности юридических, физических лиц, включая иностранных. Однако право собственности на строение (сооружение), расположенное на землях, находящихся в собственности г. Москвы, не влечет за собой права собственности на имеющийся при нем земельный участок. При наличии права собственности (полного хозяйственного ведения и оперативного управления) на строения и сооружения, включая жилые дома, подземные, встроенные (пристроенные) помещения, их владельцы обязаны оформить земельно-правовые документы, предусмотренные действующими городскими нормативными актами.

Установление права пользования земельным участком юридических и физических лиц осуществляется как по их инициативе, так и в процессе плановых работ по инвентаризации городских земель. Постановка на учет осуществляется территориальными объединениями (ранее именовались управлениями) регулирования землепользования Москомзема при префектурах административных округов на основании заявления.

Заявитель заполняет специальную форму (декларацию), указав в ней сведения о занимаемой площади земельного участка, прилагает все правоустанавливающие документы на землю, строения, сооружения (если таковые имеются), план участка с согласованиями, учредительные документы, историческую справку о землепользовании и др.

После этого ему выдается временное свидетельство о праве пользования указанным земельным участком и определяется величина земельного платежа. Подтверждение, восстановление и оформление прав на земельные участки производятся на основании соответствующих постановлений (распоряжений) правительства Москвы (префекта).

Принципиальное решение о целесообразности намечаемого Строительства (реконструкции, реставрации, расширения) объектов в г. Москве, в том числе по инвестиционным проектам, для осуществления которых необходимо предоставление земельных участков или изменение границ ранее оформленных землепользовании, принимается городской или окружными комиссиями по вопросам земельных отношений административных округов.

Заявки о предоставлении земельных участков для проектирования и строительства (реконструкции, реставрации, расширения) объектов в г. Москве представляются в городскую или окружные комиссии по установленной форме. Они осуществляют регистрацию заявок, отбор предложений, целесообразных для конкурсного определения инвесторов, предварительную проработку с отраслевыми органами управления целесообразности строительства, подготовку предложений комиссии о сроках и стадийности оформления разрешительной документации с учетом наличия утвержденных градостроительных проектов и возможных имущественных прав на заявленные участки, а также о необходимых поручениях органам управления. Результаты предварительной проработки заявок докладываются на заседании комиссии, которой принимаются принципиальные решения о целесообразности строительства, предоставления земельного участка в аренду, условиях оформления прав землепользования, о подборе участков, о стадийности и сроках разработки.

На основании распоряжения первого заместителя премьера правительства Москвы (префекта административного округа) о предоставлении земельного участка и разрешения проектирования и строительства (реконструкции, реставрации, расширения) объектов Москомзем заключает договоры долгосрочной аренды земельных участков с установлением возможности их расторжения при неисполнении землепользователем условий разрешительной документации, в том числе сроков проектирования и строительства объектов.

Итак, для упорядочения и сокращения сроков оформления распорядительных документов, обеспечения градостроительных, архитектурных, социальных и экологических требований при выборе участков для проектирования и строительства в Москве:

утвержден единый на уровне правительства и префектур административных округов порядок подготовки и выпуска распорядительных документов по предоставлению земельных участков;

определены полномочия городских комиссий по земельным отношениям и градостроительству;

предоставлено префектам административных округов право создания окружных комиссий по земельным отношениям и градостроительству в соответствии с Законом РФ "Об основах градостроительства", ЗК РСФСР.

Конкурсы

С начала проведения земельной реформы предоставление земельных участков коммерческим структурам стало осуществляться исключительно на конкурсной основе. Предусмотрены нормы "О порядке и условиях проведения конкурсов на предоставление в долгосрочную аренду земельных участков в г. Москве" (вместе с Положением о комиссии по вопросам земельных отношений в г. Москве, Временным положением о порядке предоставления земельных участков в долгосрочную аренду на основе конкурса).

В отдельных случаях по участкам, представляющим значительный коммерческий интерес, объявлялись конкурсные торги, при которых первые три–пять претендентов, предложившие максимальные цены, после вскрытия конвертов продолжали соревнование в режиме аукциона, начиная с наибольшей из предложенных цен. Победителем аукциона признается участник, предложивший максимальную цену, признающий условия конкурса и согласившийся осуществлять использование участка в соответствии с его основным целевым назначением.

После утверждения итогов конкурса и оплаты победителем в течение 15 банковских дней заявленной суммы новому землепользователю (победителю) Московский земельный комитет в месячный срок предоставляет полный пакет оформленных документов, подтверждающих его право на землю. При этом права отечественных и зарубежных инвесторов при приобретении прав долгосрочной аренды через конкурсы равны.

Установлено, что все сделки по передаче прав на объекты недвижимого имущества, в том числе реализованные через городские и окружные конкурсы и аукционы, вступают в силу с момента регистрации прав землепользования в Москомземе. Была создана городская комиссия по предоставлению земельных участков и градостроительному регулированию. Утверждено Положение о Городское комиссии по предоставлению земельных участков и градостроительному регулированию, составе комиссии.

Четко определена цель конкурса – выбор юридического или физического липа, предложившего наиболее выгодные для города условия приобретения прав долгосрочной аренды земельного участка и его последующей эксплуатации, не противоречащих условиям конкурса.

К участию в конкурсе допускаются юридические и физические лица, в том числе иностранные, оформившие заявку на участие в конкурсе в срок не позднее установленного информационным сообщением. Желающие принять участие в конкурсе могут действовать через своих представителей (доверенных лиц).

В случае нарушения порядка проведения конкурса, установленного Положением, его результаты могут быть признаны недействительными. Споры о признании сделки недействительной рассматриваются в соответствии с действующим законодательством в суде или арбитражном суде по иску одной из сторон. При невыполнении победителем основных и дополнительных условий получения права аренды договор аренды может быть расторгнут без возмещения суммы окончательного расчета по конкурсу.

Земельная палата

С момента начала деятельности крыночные сделки с правами на землю должны совершаться через Московскую городскую земельную палату о оформлением правоустанавливающих документов в Москомземе. Утвержден Порядок распределения средств от проведения городских и окружных конкурсов и от выкупа прав на землю, реализуемых через Земельную палату. Председатель Земельной палаты по должности является членом Комиссии правительства Москвы по земельным отношениям и градостроительству.

Земельная палата создана для обеспечения проведения торгов, рыночных операций с правами на землю (вторичный рынок), обращения земельных ценных бумаг и долговых обязательств (земельных векселей), а также для выполнения поручений органов управления правительства Москвы, организаторов конкурсов (риэлторов), продавцов и покупателей, связанных с подготовкой и проведением указанных сделок.

При этом не исключается прием на реализацию в отдельных случаях от городской и окружных комиссий по земельным отношениям и градостроительству земельных участков, предназначенных для продажи прав на публичных торгах (первичный рынок).

Сделки с правами на земельные участки, в которых продавцом выступает правительство Москвы или его представитель, в частности Московская городская земельная палата, относятся к первичным. Если продавцом права аренды выступает любое другое юридическое или физическое лицо, сделка считается вторичной. Всякая вторичная сделка возможна после выкупа прав аренды.

Земельная палата, по сути, является земельной биржей, поскольку правами аренды стало возможным распоряжаться, т.е. реализовывать это право на вторичном рынке продавать, сдавать в аренду, вносить в уставный капитал, закладывать в банк.

Если же имела место купля-продажа строений, то на основании ст. 37 ЗК РСФСР 1991 г при переходе права собственности за строение, сооружение – с этими объектами переходит и право пользования земельным участком, но при надлежащем переоформлении этих прав в Москомземе. При предоставлении прав долгосрочной аренды земельного участка по факту отчуждения (в том числе приватизации) здания, сооружения выкуп права аренды земельного участка, расположенного под его габаритами, не производится.

Оформление прав на аренду прилегающего земельного участка, предназначенного для обслуживания и использования здания (сооружения), производится по желанию землепользователя, на основе выкупа в случае исключения этого участка из земель общего пользования.

Переход выкупленных прав аренды земельных участков от их владельцев другим лицам осуществляется путем государственной регистрации сделок в поземельной книге с выдачей новому землепользователю Договора аренды земли.

§ 2. Организация землепользования в городе Москве

На примере Москвы можно подробнее рассмотреть систему организации землепользования, функции местных земельных органов по охране земли.

Земельный комитет и земельная инспекция

Утверждены Положение о Московском земельном комитете и Положение о порядке осуществления Московским земельным комитетом государственного контроля за использованием и охраной земель в г. Москве. Будучи функциональным органам городской администрации по обеспечению экономико-правового регулирования земельных отношений в г. Москве, Москомзем входит в систему Госкомзема как его территориальный орган и действует в пределах полномочий, установленных законодательными актами Российской Федерации, г. Москвы, Положением о нем, а также в соответствии с распоряжениями и поручениями Госкомзема и администрации г. Москвы, изданными в пределах их полномочий Москомзем осуществляет свою деятельность только на территории г. Москвы.

Решения и распоряжения Комитета, принятые в пределах его компетенции, обязательны для предприятий и организаций всех организационно-правовых форм.

Государственный контроль за использованием и охраной земель в г. Москве осуществляется Государственной земельной инспекцией Московского земельного комитета, а также другими городскими контролирующими органами в соответствии с их компетенцией. На Госземинспекцию Москомзема возлагаются следующие функции:

– осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель в соответствии со своей компетенцией;

– организация проверок и назначение экспертизы изменения качественного состояния земель;

– осуществление постоянного контроля за устранением землепользователями нарушений земельного законодательства;

– участие в согласовании градостроительной и землеустроительной документации, в работе комиссий по приемке рекультивированных и других земель, а также объектов, сооруженных в целях охраны земель;

– участие в подготовке нормативных и законодательных актов, касающихся использования и охраны земель;

– информирование населения о состоянии земельного фонда и принимаемых мерах по охране земель.

Госземинспекция Москомзема осуществляет государственный контроль за:

– соблюдением юридическими, должностными и физическими лицами земельного законодательства и городских нормативных актов, установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением, недопущением самовольного занятия земельных участков;

– соблюдением юридическими и физическими лицами сроков освоения земельных участков, нормативных или установленных сроков проектирования, строительства, реконструкции, реставрации и капитального ремонта объектов, расположенных на земельных участках;

– недопущением использования земельных участков не по целевому назначению,

– оформлением прав на земельный участок;

– предоставлением землепользователями достоверных сведений о наличии, состоянии и использовании земельных участков, а также информации о наличии свободного земельного фонда;

– своевременной рекультивацией нарушенных земель, снятием, использованием и сохранением плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова;

– проектированием, размещением и строительством объектов, оказывающих отрицательное влияние на состояние земель;

– уплатой землепользователями арендной платы и других земельных платежей;

– своевременным и качественным выполнением мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации захламления, загрязнения и других процессов, вызывающих деградацию земель;

– соблюдением установленных сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан по вопросам землепользования;

– своевременным возвратом земель, предоставленных на условиях аренды.

Городской мониторинг

В целях обеспечения успешного проведения земельной реформы, регулирования земельных отношений, развития новых форм хозяйствования, экономического обоснования и экологизации землевладения и землепользования в г. Москве ведется мониторинг земель, представляющий собой систему мероприятий и наблюдений за состоянием земельного фонда для обновления и поддержания достоверности кадастровых данных, своевременного выявления изменений, оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов.

Объектом мониторинга земель является городской земельный фонд независимо от форм собственности на землю, целевого названия и характера их использования. Мониторинг земель г. Москвы на каждом уровне административно-территориального деления имеет подсистемы, соответствующие категории городских земель, и представляет собой:

а) мониторинг земель городской застройки (в том числе подземные пространства);

б) мониторинг земель общего пользования;

в) мониторинг земель сельскохозяйственного использования;

г) мониторинг земель природоохранного, оздоровительного, "рекреационного и историко-культурного назначения;

д) мониторинг земель, занятых городскими лесами и лесопарками;

е) мониторинг земель водного фонда;

ж) мониторинг земель транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и др.

По итогам наблюдений около 30% земельного фонда Москвы занято городской застройкой 28% – земли промышленности, транспорта, обороны и информатики, 21% – земли общего пользования, 11%– гослесфонда, 8% – временного сельскохозяйственного использования и 3% – природоохранного, оздоровительного и историко-культурного назначения ^{^[1]} ^[1] .

Лицензирование

Лицензированием проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель, в г. Москве занимается Московская лицензионная- палата. Лицензирование деятельности по проведению проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель, осуществляется в целях упорядочения данного вида деятельности, защиты интересов потребителей, соблюдения экологических и санитарных норм и правил, рационального использования земель.

Деятельности по проведению проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель, осуществляется на основании лицензии, выдаваемой Московской лицензионной палатой. Принят перечень видов работ, входящих в понятие «деятельность по проведению проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель".

Соискателями лицензии являются юридические лица независимо от их организационно-правовой формы (кроме органов управления правительства Москвы) и индивидуальные предприниматели, осуществляющие или имеющие намерение осуществлять указанную в Положении деятельность на территории г. Москвы. Московский земельный комитет и его городские структуры выполняют работы без лицензии и по отношению к другим юридическим и физическим лицам выступают в роли эксперта.

Лицензиатами являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, получившие лицензию. Московская лицензионная палата и орган лицензирования, которому ею делегированы полномочия по ведению лицензионной деятельности, ведут реестр выданных лицензий, копий лицензий, зарегистрированных лицензий, выданных органами лицензирования других субъектов Российской Федерации, аннулированных и приостановленных лицензий.

Специфика прекращения прав землепользования

Одним из наиболее часто встречающихся оснований для прекращения прав юридических и физических лиц на земельные участки в г. Москве является их неосвоение. Именно этим объясняется принятие многочисленных городских нормативно-правовых актов по регулированию данных отношений (постановление правительства Москвы от 11 марта 1997 г. «О частичном изменении постановления правительства Москвы от 6 августа 1996 г. № 658 "Об изъятии неосвоенных земельных участков, расположенных в г. Москве"» ^{^[2]} ^[2] .

Поручено Москомзему расторгать в установленном порядке договор аренды земли, а префектам административных округов (лицам, уполномоченным правительством Москвы) — соответствующие инвестиционные контракты в случае, если инвестор (арендатор) в установленный срок либо более двух лет с момента предоставления не приступил к освоению предоставленного земельного участка, а также если земельный участок используется арендатором не в соответствии с условиями (или с нарушениями условий) договора аренды земли.

В обязанности префектов административных округов (лиц, уполномоченных правительством Москвы) записана необходимость включать в инвестиционные контракты условия о правовой и финансовой ответственности инвесторов (арендаторов). В случае расторжения договора аренды земли по данным основаниям, а также по иным основаниям, возникшим по вине арендатора земли, плата за право заключения договора аренды земли (право аренды) не возвращается.

В тех случаях, когда нет нарушений земельного законодательства, московскими нормативными актами предусмотрены меры по возмещению убытков, вызванные изъятием земельного участка. Регламентировано возмещение в полном объеме убытков землевладельцам, землепользователям и арендаторам, причиняемых изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением их прав или ухудшением условий использования земель в результате влияния, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций и граждан.

В Положении об изъятии в г. Москве земельных участков отмечается, что в связи с отсутствием в г. Москве земель запаса (все участки находятся в пользовании или владении) предоставление земельных участков для государственных, общественных нужд производится только после изъятия их у прежних землепользователей.

Решение об изъятии земельных участков принимается на основании утвержденной в установленном порядке предпроектной градостроительной документации на застройку территории. При ее отсутствии – на основании разрабатываемой в установленном порядке градостроительной концепции или иной стадии предпроектной градостроительной документации.