К вопросу о формировании налогового права как подотрасли права

Актуальность проблемы

В последние годы на страницах печати вопросам отечественного налогообложения уделяется достаточно много внимания. Однако в основном, большинство книг и публикаций по этой теме, будь то экономическая или юридическая сторона, касаются в основном практического аспекта, без анализа теоретических проблем, которые неизбежно возникают на пути развития любого общественно-правового института. Однако осмысление и анализ теоретико-правовых проблем налогового права представляется актуальным именно с научной точки зрения. Причем значение научного подхода возрастает в период реформирования всей российской правовой системы, которая переживает беспрецедентный динамизм в формировании и развитии новых общественно- правовых явлений.

Во-первых, необходимо учитывать, что несмотря на преобладание экономического подхода в решении тех или иных налоговых проблем, отношения и социальные связи, возникающие при установлении и взимании налогов, в первую очередь регулируются именно правовыми нормами. А это фактически означает, что на определенном этапе, совокупность этих норм, находя свое закрепление в нормативных актах различного уровня, взаимодействуя между собой и постоянно развиваясь, образует налоговое право.

А это неизбежно влечет то, что все попытки государства в регламентации налоговых отношений, должны опираться на те базовые принципы и закономерности, которые присущи любой юридической материи.

Налоговое право явление относительно новое для российского права, так как в дореформенный период налоговые инструменты абсолютно не применялись в государственно-правовом развитии. Именно поэтому выявление особенностей предмета и метода налогового права, его правовой природы и отраслевой принадлежности, представляет собой достаточно сложную, но в то же время актуальную задачу. Данное положение обуславливается также и тем, что в научно-методической литературе последнего периода данному вопросу уделяется мало внимания.

Кроме того, актуальность указанных выше вопросов возрастает также и в связи с принятием и вступлением в силу первой части Налогового кодекса РФ, установившим основные начала и принципы налогового законодательства, и который ознаменовал новую эпоху в развития налоговой системы России.

Предмет налогового права

Необходимо отметить, что в основу классификации как непосредственно отрасли права, так и иных подразделение внутри ее, теория традиционно ставит предмет правового регулирования. Предметом в свою очередь выступает круг общественных отношений, регулируемых нормами того или иного правового образования как первичного, так и вторичного уровня.

С.С. Алексеев на первичном уровне выделяет отрасли права (профилирующие и специальные), правовые институты (субинституты) и их объединения - подотрасли. На другом уровне выделяются вторичные образования: комплексные отрасли права, комплексные и смешанные правовые институты, использующие несколько юридических режимов регулирования в их сочетании ¹ .

Если непосредственно отрасль права есть совокупность норм, регулирующих особые виды общественных отношений, которые по своему экономико-правовому и социальному содержанию требуют обособленного, самостоятельного регулирования ² , то правовой институт - это подразделение (общность, группа) юридических норм внутри отрасли ³ .

Представляется, что предметом налогового права выступают общественные отношения, носящие многоаспектный и комплексный характер. Кроме того, это довольно специфическая сфера социальных связей, присутствующих в обществе. Обусловленная она экономическим и публично-правовым содержанием налогов как основного источника образования государственных финансов через изъятие в виде обязательных платежей части общественного продукта. Возникающие при этом отношения - налоговые отношения, и являются предметом правовой регламентации.

Вместе с тем, необходимо отметить, что термин "налоговые отношения" в законодательстве практически не встречается (за исключением эпизодического упоминания в п.3 ст.2 ГК РФ); даже вступивший в силу 1 января 1999 года первая часть Налогового кодекса РФ не содержит и не определяет данного понятия. Налоговый кодекс РФ говорит об отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах.

Так, в соответствии со ст.2 Налогового кодекса РФ "законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения". При этом необходимо учитывать, что к отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, а также к отношениям, возникающим в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей и привлечения к ответственности виновных лиц, законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное специально не предусмотрено Налоговым кодексом РФ.

Системный анализ данной нормы, на наш взгляд, позволяет говорить о том, что термины "налоговые отношения" и "отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах" тождественны и равнозначны.

Иначе говоря, если попытаться классифицировать те отношения, которые регулируются Налоговым кодексом РФ и законодательством о налогах и сборах, и входящие в предмет регулирования налогового права, то они могут быть представлены в следующем виде:

Первая группа - отношения, связанные с установлением налогов и сборов на федеральном, региональном и местном уровне соответственно;

Вторая группа - отношения, связанные с введением налогов и сборов на федеральном, региональном и местном уровне соответственно;

Третья группа - отношения по взиманию налогов и сборов, которые проявляются в процессе исполнения налоговых и квазиналоговых отношений, т.е. при исчислении и уплате конкретных видов налоговых платежей налогоплательщиками и плательщиками сборов, а также при исполнении обязанностей иными обязанными лицами - налоговыми агентами, банками и т.д. (условно данные обязанности, непосредственно не связанными с исчислением и уплатой налогов и сборов, можно обозначить как "квазиналоговые").

Четвертая группа - отношения, возникающие по осуществлению налогового контроля со стороны соответствующих государственных органов.

Пятая группа - отношения, возникающие в процессе привлечения соответствующих к ответственности за совершение налоговых правонарушений.

Кроме того, в предмет налогового права могут входить и некоторые группы отношений, регулируемых таможенным законодательством, однако для этого необходимо специальное указание на это в налоговом законодательстве.

Все иные отношения, в частности, отношения в сфере налоговой политики государства, отношения, связанные с формированием и функционированием национальной налоговой системы государства, отношения, складывающиеся в результате международного налогообложения и др., имеют сквозной характер и, так или иначе, проявляются в каждой группе вышеуказанных отношений.

Необходимо отметить, что до принятия первой части Налогового кодекса РФ в юридической литературе высказывались различные точки зрения по вопросу предмета налогового права.

По мнению одних ученых, предметом налогового права выступают отношения, возникающие в процессе взимания налогов ⁴ . Однако данный подход не учитывает существования целого комплекса налоговых отношений, связанных с установлением налогов, которые также подвержены правовой регламентации.

Другие правоведы наоборот, слишком широко рассматривает предмет налогового права, определяя его как "общественные отношения по установлению и взиманию в бюджеты разных уровней и государственные внебюджетные фонды обязательных, индивидуально безэквивалентных денежных платежей" ⁵ . В то же время, в настоящий момент в систему обязательных бюджетных платежей входят не только налоги и сборы, но и иные неналоговые платежи (например, отчисления во внебюджетные фонды, экологические платежи, целевые сборы и др.), отношения по установлению и взиманию которых до вступления в силу второй части Налогового кодекса РФ не являются предметом налогово-правового регулирования и регламентируются нормами специального законодательства.

Представляется, что наиболее полно определяли предмет налогового права те ученые, по мнению которых, его предметом выступают "...общественные отношения по установлению и взиманию налогов с юридических и физических лиц в бюджетную систему и в предусмотренных случаях - внебюджетные целевые фонды" ⁶ .

Однако представляется, что проблема определения предмета налогового права этим не исчерпывается, поскольку налогообложение как общественный процесс по своему содержанию и структуре очень сложное, широкое и многоплановое явление.

В связи с этим, мы считаем, что Налоговый кодекс РФ наиболее полно по сравнению с вышеприведенными определениями предмета налогового права отражает круг общественных отношений, составляющих предмет налогового права. Все эти отношения тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены между собой, что позволяет сделать вывод о том, что предметом налогового права является группа однородных отношений, складывающихся между государством, налогоплательщиками и иными лицами по поводу установления, введения и взимания налогов и сборов, а также отношения возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения виновных лиц к ответственности за совершения налогового правонарушения.

Характерной чертой налоговых отношений служит их имущественный характер - выполнение налогового обязательства означает передачу в распоряжение государства определенных денежных средств. В этой связи следует согласиться с С. Ципкиным, который, определяя имущественный характер налоговых отношений, утверждает, что невыполнение налогового обязательства влечет за собой причинение материального ущерба государству, нарушение общегосударственных интересов ⁷ .

Метод налогового права

Вторым критерием при определении места налогового права в системе права выступает метод правового регулирования, под которым понимается совокупность и сочетание приемов, способов воздействия права на общественные отношения.

Метод правового регулирования реализуется так же в степени влияния на поведение участников общественных отношений, на характер взаимосвязей между ними. Каждый метод правового регулирования имеет свои характерные черты, в совокупности которых и достигаются задачи и цели правовой регламентации.

Анализируя систему воздействия на отношения, регулируемые налоговым правом можно сделать вывод о том, что базовой, основной чертой метода регулирования налоговых отношений выступают государственно-властные (централизованные, императивные) предписания одним участникам налоговых отношений со стороны других, выступающих от имени государства (метод субординации). Властный характер налоговых правоотношений также нашел свое отражение и закрепление в Налоговом кодексе РФ, а именно в ст.2, в которой указано, что "законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения ...". В. Гуреев называет этот метод властно-имущественный ⁸ , не давая, тем не менее, специального обоснования в его терминологическом выделении.

Данный метод основан на властном подчинении одной стороны другой и свойственен и другим отраслям права, например, административному. Однако при регулировании налоговых отношений данный метод имеет свою специфику, которая заключается в конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия.

Так, характерной чертой метода налогового права выступает то обстоятельство, что властные предписания касаются круга плательщиков, порядка, условий и размеров платежей в государственную бюджетную систему или внебюджетные фонды, целей использования денежных средств и т.п. Круг государственных органов, уполномоченных давать предписания участникам налоговых отношений, составляют налоговые органы, предусмотренные налоговым законодательством, в частности Налоговым кодексом РФ, относящиеся к финансово-кредитным органам государства.

Другой чертой метода налогового права является широкое применение императивных (т.е. однозначных, не допускающих выбора) норм налогового права в целях формирования государственного бюджета за счет доходов и имущества налогоплательщика.

Властный характер налоговых отношений и доминирование императивных норм в налоговом законодательстве позволили некоторым авторам высказать мнение о том, что метод налогового права совпадает с методом административного права. Однако, по нашему мнению, данные методы различны. Хотя, справедливости ради, необходимо отметить, что методы правового регулирования административных и налоговых отношений достаточно схожи, на что было отмечено и воспринято правоприменительной практикой. В частности, именно так было указано в письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 31.05.94 г. № С1-7/ОП-370 "Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, касающихся общих условий применения ответственности за нарушения налогового законодательства".

Между тем, отождествлять эти два метода не представляется возможным. Мы считаем, что основным и решающим моментом, определяющим отличие двух указанных методов правового регулирования, является различие в субъектах воздействия административных и налоговых норм, что наиболее ярко проявляется в применении ответственности. Так, если административное право воздействует, прежде всего, на граждан и должностных лиц предприятий и организаций, и ответственность применяется именно к данной группе лиц, то налоговое право воздействует так же и на юридических лиц как самостоятельных участников налоговых правоотношений и выделяет данную группу участников в самостоятельный субъект налоговой ответственности.

Иначе говоря, поскольку круг участников налоговых и административных отношений различен, то говорить о тождестве метода правового регулирования, посредством которого осуществляется влияние на их поведение, на характер взаимосвязей между ними нельзя.

Однако применение в налоговом праве преимущественно императивного способа не исключает использования рекомендаций, согласований и права выбора в поведении подчиненных субъектов - налогоплательщиков и плательщиков сборов (метод координации). Так, в соответствии со ст.65 Налогового кодекса РФ налоговые органы могут предоставить предприятиям на условиях, установленных законодательством о налогах и сборах, налоговый кредит (отсрочку платежа) на основе специального соглашения.

Боле того, некоторые положения первой части Налогового кодекса РФ, позволяют говорить, что наряду с публично-правовыми (государственно-властными) методами правового регулирования налоговых отношений, налоговое право пользуется и частноправовыми методами воздействия на своих субъектов. Например, институты залога, поручительства использовались исключительно гражданским правом. Однако в настоящее время, для обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов залог (ст.73 Налогового кодекса РФ) и поручительство (ст.74 Налогового кодекса РФ) используются и налоговым правом, хотя посредством отсылочных норм Налогового кодекса РФ, их правовая регламентация в основном осуществляется гражданским законодательством.

Частичная диспозитивность поведения подчиненной стороны - плательщика, проявляется и в его возможности формировать свою фирменную учетную и налоговую политику, а также предусмотренная законодательством возможность выступать в налоговых отношениях по усмотрению налогоплательщика как лично, так и через своего представителя (ст.ст.26-29 Налогового кодекса РФ) и др. Однако все эти черты метода в конечном итоге подчинены основному началу - методу властных предписаний ⁹ .

Налоговое право - подотрасль финансового права

Рассмотрев и проанализировав состав отношений в сфере налогообложения, а также предмет и метод налогового права, представляется, что вопросы об отраслевой и институциональной принадлежности налогового права остались, тем не менее, открытыми. В то же время разрешение этой проблемы имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку отнесение той или иной группы норм к определенной отрасли права означает включение их в определенный отраслевой правоприменительный режим.

В этой связи необходимо учитывать, что практически все налоговые отношения возникают в процессе перераспределения национального дохода и имеют финансовый характер.

Однако отношения в сфере налогообложения возникают исключительно в процессе деятельности государства по поводу планомерного формирования централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях реализации его задач. В то время как перераспределительная деятельность государства охватывает более широкий сектор и включает в себя также отношения по распределению и использованию этих денежных фондов (финансовых ресурсов). В своей же совокупности все эти отношения образуют единую систему финансовых отношений, которая традиционно является предметом регулирования права финансового.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что отношения в сфере налогообложения - это совокупность отношений, являющихся частью финансово-правовых отношений. Данное положение обусловлено также и тем, что налоговая система не выступает обособленной и независимой частью от всей системы государственно-публичного регулирования, а органически входит в финансово-бюджетную систему страны. Налоговая политика государства является неотъемлемой частью его финансовой политики, которая имеет по отношению к первой определяющее значение.

По словам К. Бельского нормы налогового права в основном определяют поведение субъектов в области управления государственными финансами ¹⁰ , что свидетельствует о том, что налоговое право является хоть и относительно обособленной, но составной частью финансового права.

По единодушному мнению ведущих теоретиков-правоведов финансовое право выступает самостоятельной отраслью права со своим предметом и методом правового регулирования ¹¹ . В то же время С.С. Алексеев относит финансовое право к специальной отрасли права, юридический режим которой базируется на режиме профилирующей отрасли. Представляется, что поскольку финансовые отношения имеют непосредственно управленческий характер и в своей основе охватываются методом административно-правового регулирования, то и финансовое право опирается на режим административного права. Однако юридический режим этих отраслей различен.

Вместе с тем думается, что в настоящий момент в системе правового регулирования финансовых отношений сложился примечательный парадокс, вызванный стремительным развитием практически всех составляющих финансового рынка страны. Речь в данном случае идет о степени институциональности финансового права как отрасли. Дело в том, что с классических позиций отраслевой режим регулирования складывается из совокупности элементов: метода регулирования, юридического инструментария, принципов, наличие отрасли законодательства и кодифицированного акта ¹² . В то же время эти элементы для финансового права, по нашему мнению, в настоящий момент характерны не в полном объеме. И хотя финансовое право рассматривается в качестве отрасли права, его бытие, на наш взгляд формируется через становление и развитие ее составляющих: бюджетного права, налогового права, валютного права, банковского права, права ценных бумаг и т.д. Иными словами, при отсутствии общего идет развитие частного. Данная тенденция и ее дальнейшее развитие может негативно сказаться на нормотворческих и правоприменительных процессах в финансовой сфере, так как недооценка концептуальных и общеотраслевых начал в правовом регулировании тех или иных общественных отношений может привести к несвязанности, противоречивости и конфликтности всей системы в целом.

Что касается уровня обособленности налогового права в системе финансового права, то здесь необходимо исходить из того, что практически все ученые-правоведы рассматривают налоговое право в качестве финансово-правового института, отмечая, тем не менее, что это крупнейший раздел финансового права с перспективой дальнейшего развития ¹³ . Кроме того, ряд ученых рассматривают налоговое право в качестве финансово-правового института, включая его в раздел финансового права, посвященный правовому регулированию государственных доходов ¹⁴ .

Вместе с тем, по нашему мнению, события предыдущего года - принятие первой части Налогового кодекса РФ, а также его вступление в силу с 1 января 1999 года, существенно изменило все ранее существовавшие подходы к понятию налогового права.

Представляется, что еще совсем недавние традиционные взгляды на налоговое право как на правовой институт налогов с юридических и физических лиц достаточно устарели и не соответствуют современному положению вещей. Налоговое право по своей социальной важности и значению давно перешагнуло первоначально установленные для него рамки.

Так, в настоящий момент налоговое право уже включает в себя общие и особенные институционные нормы и принципы, систему правового регулирования организации и деятельности налоговых органов и иных государственных органов, стройную систему законодательных актов по вопросам налогообложения во главе с Налоговым кодексом РФ.

Широкое развитие и распространение получила система налогового контроля, в правоприменительной практике налоговые споры являются самыми многочисленными. Неуклонно и стремительно растет число налогоплательщиков. Образно выражаясь "налоги стучаться в каждый дом".

Принятие Налогового кодекса РФ и указанные выше обстоятельства привели к тому, что элементы налогового права получили свое институциональное развитие и сформировались в самостоятельные налогово-правовые институты, нашедшее свое четкое отражение в основном нормативном документе государства, посвященном налогообложению - Налоговом кодексе РФ. Все это, по нашему мнению, позволяет говорить о том, что процесс эволюции права о налогах и сборах достиг наиболее высокой своей формы объединения правовых норм - подотрасли, которая в теории права выступает как сложное объединение норм, институтов и их образований по предметному признаку.

Данное положение вполне согласуется с тезисом, согласно которому появление новой сферы общественных отношений или усиление их значимости неизбежно влечет за собой создание новых структурных частей системы права ¹⁵ . Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что качественное преобразование, реформирование и кодификация налогового законодательства, постепенное обособление налоговых отношений и усиления специфики налогово-правового метода регулирования привело к тому, что институт налогового права стал на современном этапе развитым правовым образованием, которое сформировалось в самостоятельную подотрасль финансового права.

С учетом вышеизложенного представляется возможным дать определение понятию налогового права.

Налоговое право - подотрасль финансового права, со своей системой правовых норм (институтов), регулирующих общественные отношения по установлению, введению и взиманию налогов, а также отношения возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения виновных лиц к ответственности за совершения налогового правонарушения, путем императивного метода воздействия на соответствующих субъектов с элементами диспозитвности.

Таким образом, налоговое право имеет следующие основные характеристики:

- налоговое право - подотрасль финансового права, со своей системой финансово-правовых норм (институтов), то есть общеобязательных правил поведения обязанных субъектов, а также управомоченных положений для государственных органов и должностных лиц;

- налоговое право - предметная подотрасль, то есть она посвящена определенному предмету - разновидности отношений, складывающихся по поводу установления, введения и взимания налогов и сборов, а также отношений, возникающих в процессе осуществления налогового контроля и привлечения виновных лиц к ответственности за совершения налогового правонарушения;

- налоговое право, прежде всего, регулирует общественные отношения по поводу установления, введения и взимания налоговых платежей; распределение и использование бюджетных средств лежит за рамками налоговых отношений, как и вопросы установления и взимания неналоговых платежей и иных государственных изъятий;

- налоговое право устанавливает обязанность юридических и физических лиц по уплате налогов и сборов, а также регламентирует процедуру исчисления и уплаты налогов, порядок осуществления налогового контроля и применение мер ответственности за нарушение налогового законодательства.

Особенности налогового права как подотрасли права

Рассматривая налоговое право с теоретических позиций, хотелось бы отметить и сформулировать некоторые его особенности, которые присущи только данной подотрасли права.

Как отмечалось выше, с классических правовых позиций для любой отрасли права характерны следующие основные признаки (черты):

- наличие определенного предмета правового регулирования;

- наличие метода правового регулирования;

- наличие кодифицированного акта.

Данные черты являются основополагающими при определении и формировании всех отраслей права; они характерны для всех отраслей права, например, гражданского, уголовного, административного и др.

Налоговое право также обладает всеми указанными признаками. Так, налоговое право имеет свой "исключительный" предмет правового регулирования, а именно, общественные отношения по установлению, введению и взиманию налогов, а также отношения возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения виновных лиц к ответственности за совершения налогового правонарушения; свой специфический метод регулирования общественных отношений. Кроме того, правовые нормы, регулирующие налоговые отношения, объединены в кодифицированный нормативный акт - Налоговый кодекс РФ.

Данные обстоятельства позволяют говорить, что налоговое право - это подотрасль финансового права, обладающая отраслевыми признаками. При этом, говорить о налоговом праве как о самостоятельной отрасли права, по нашему мнению, не представляется возможным, поскольку его самостоятельное "существование" или "отрыв" от финансового права как отрасли права невозможно. Процессы установления, введения и взимания налогов и сборов и последующие их распределение, перераспределение и использование на наш взгляд, неразрывны и не могут действовать самостоятельно, независимо друг от друга. Как уже указывалось выше, в своей совокупности все эти отношения образуют единую систему финансовых отношений, которая является предметом регулирования финансового права.

Как нам кажется, здесь необходимо говорить о редком в правовой науке случае, когда, совокупность правовых норм, отвечает всем необходимым требованиям для отнесения их к отрасли права, но по своей сущности, в силу своей специфики и организационной структуре таковой не является, а представляет лишь подотрасль права.

Вместе с тем, по мнению Ю. Тихомирова: "В перспективе на базе массива законодательных и подзаконных актов сложится налоговое право как самостоятельная отрасль" ¹⁶ . В то же время, соглашаясь с автором в части широкой перспективы развития этой подотрасли финансового права, представляется, что "массив" нормативных актов не является основным критерием отрасли права. Поэтому любое "количественное" развитие налогового законодательства, с учетом изменения его качественных характеристик, скорее всего, приводит, как было указано выше, к подотрасли налогового права.