Сначала - несколько объемных характеристик. Действующее федеральное законодательство сегодня - это порядка 60-80 тысяч нормативных актов, 75-80 процентов из которых приняты после 1993 года, т.е. после вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации. Данная характеристика вытекает из анализа состава четырех наиболее распространенных электронных правовых баз данных (см. таблицу 2 и график 2 ).

Таблица 2. Структура зарегистрированных нормативных правовых актов в правовых базах данных (на 1 января 1999 года). Подсчитано по базам данных “Эталон”, “Консультант Плюс”, “Гарант”, “Кодекс”.

“Эталон”

“Консультант Плюс”

“Гарант”

“Кодекс”

Кол-во

%

Кол-во

%

Кол-во

%

Кол-во

%

1917-1993 гг.

8766

28,1

20596

24,9

10573

15,1

7007

15,7

1994-1998 гг.

22383

71,9

62278

75,1

59300

84,9

37764

84,3

Всего

31149

100

82874

100

69873

100

31149

100

График 2.

База данных “Эталон”

Объем базы данных = 31149 акта

База данных “Консультант Плюс”

Объем базы данных = 82874 акта

База данных “Гарант”

Объем базы данных = 69873 акта

База данных “Кодекс”

Объем базы данных = 44771 акта

Произведенные подсчеты показывают, что наилучший показатель ретроспективы (28 процентов) - именно у официальной правовой базы данных “Эталон”. Однако этот показатель явно недостаточен, чтобы судить о структуре и тенденциях развития законодательства в целом. По существу, во всех базах данных представлен слой законодательства, которое называют “действующим”. Тем не менее, изучение этого слоя законодательства позволяет проследить важные процессы, характеризующие развитие правовой системы Российской Федерации.

Если посмотреть на процесс законотворчества в чисто количественном изменении, то в 1991-1998 гг. зарегистрировано общее количественное увеличение практически всех источников законодательства, за исключением постановлений Верховного Совета, постановлений и указов Президиума Верховного Совета, которые как источник законодательства после сентября 1993 года прекратили свое существование (см. таблицу 3 и график 3 ).

Таблица 3. Количественный рост основных источников законодательства в 1991-1998 гг. Подсчитано по базе данных “Эталон”.

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Законы, ФЗ и ФКЗ

162

267

372

455

681

847

1009

1190

Постановления ВС и ПВС

219

473

701

-

-

-

-

-

Указы и распоряжения Президента

3

118

436

719

973

1197

1613

1859

Постановления Правительства

793

1314

2004

2787

3418

4170

4874

5542

Прочие

1494

3253

5248

8568

11896

16626

20507

22553

Всего

2671

5425

8761

12529

16968

22840

28003

31144

График 3.

Однако , если от общей количественной оценки перейти к рассмотрению внутренних процессов в развитии законодательства, выявляется много интересного и необычного. Та же самая таблица, представленная не в абсолютных цифрах, а в относительных показателях - процентах, позволяет увидеть, что система источников законодательства характеризуется относительной устойчивостью и стремится поддерживать свое равновесие. Выпадение из этой системы отдельных источников (постановления Верховного Совета и Президиума Верховного Совета) приводит к тому, что “пустоту” тут же заполняют иные источники законодательства (см. таблицу 4 и график 4 ).

Таблица 4. Общие тенденции в динамике источников законодательства в 1991-1998 гг. Подсчитано по база данных “Эталон”.

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Законы, ФЗ и ФКЗ

6,1

5,0

4,3

3,6

4,0

3,7

3,6

3,8

Постановления ВС и ПВС

8,2

8,7

8,0

-

-

-

-

-

Указы Президента

0,1

2,2

5,0

5,7

5,7

5,2

5,8

6,0

Постановления Правительства

20,7

24,2

22,9

22,2

20,1

18,3

17,4

17,8

Прочие

64,9

59,9

59,8

68,5

70,2

72,8

73,2

72,4

Всего

100

100

100

100

100

100

100

100

График 4.

Пользуясь предложенным методом, попытаемся вычленить и “расшифровать” тенденции развития отдельных источников законодательства.

Таблица 5 и график 5 отражают удельный вес законов в правовой базе данных “Эталон”. Обращает на себя внимание, что даже в кризисные моменты, связанные с прекращением прежней политической и правовой системы и принятием новой Конституции Российской Федерации, место законов в правовой системе, по крайней мере в количественном отношении, существенно не менялось. Да, общее количество законов росло, но их удельный вес в системе источников законодательства оставался относительно постоянным. Другими словами, законодатель стал работать активнее, но одновременно возросла активность других субъектов нормотворчества, поэтому удельный вес законов в нормативной системе остался прежним.

Таблица 5. Изменение удельного веса законов среди источников законодательства в 1991-1998 гг. (в процентах). Подсчитано по базе данных “Эталон”

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Законы, ФЗ и ФКЗ

6,1

5,0

4,3

3,6

4,0

3,7

3,6

3,8

График 5.

Вместе с тем, нельзя исключить, что на динамику данного показателя повлиял "технический фактор" - совершенствование электронных сре дств хр анения информации, повлекшее заметное расширение круга документов, регистрируемых в электронных правовых базах данных.

С 1991 года в системе источников российского законодательства появился и начал активно развиваться такой источник как указы и распоряжения Президента Российской Федерации. Из таблицы 6 и графика 6 видно, что после бурного старта "указного законодательства" в 1991 году, в 1994 году наступила определенная стабилизация, затем в 1996 году наметился некоторый спад (связанный, видимо, с президентскими выборами).

Таблица 6. Изменение удельного веса указов и распоряжений Президента РФ среди источников законодательства в 1991-1998 гг. (в процентах). Подсчитано по базе данных "Эталон".

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Указы и распоряжения Президента

0,1

2,2

5,0

5,7

5,7

5,2

5,8

6,0

График 6.

Но пожалуй самым неожиданным открытием оказалось последовательное, год за годом, снижение удельного веса постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации среди источников законодательства.

Таблица 7. Изменение удельного веса постановлений и распоряжений Правительства РФ среди источников законодательства в 1991-1998 гг. (в процентах). Подсчитано по базе данных "Эталон".

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Постановления и распоряжения Правительства

20,7

24,2

22,9

22,2

20,1

18,3

17,4

17,8

График 7.

Приведенные примеры убедительно доказывают, что особенности динамики источников законодательства в электронных правовых базах данных нельзя относить исключительно на "технический фактор" - изменение круга документов, регистрируемых в базах данных. "Ветер" технического фактора "дул" с одинаковой силой для всех, но в тех же самых условиях законы - стояли на месте, удельный вес указов и распоряжений Президента - временами рос, а количество постановлений и распоряжений правительства относительно других источников законодательства - снижалось. Стало быть, за данными тенденциями стоят не только технические, но и определенные содержательные причины.

Четко выраженная тенденция к снижению в 1992-1997 гг. удельного веса постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации среди источников законодательства, на наш взгляд, - одна из сторон общего кризиса исполнительной власти в Российской Федерации, вызванного произвольной кадровой политикой, частыми сменами министров, не всегда обоснованными перестройками структуры исполнительных органов власти. Нарушение стабильного функционирования одного из важнейших институтов государственной власти не могло не отразиться на соответствующем ему элементе правовой системы.

Попытка оценить суммарную динамику актов всех высших органов государственной власти Российской Федерации (президента, парламента, правительства) по отношению к общему массиву законодательства, регистрируемого в электронной форме, дает следующую картину (см. таблицу 8 и график 8 ).

Таблица 8. Изменение удельного веса актов высших органов власти Российской Федерации в 1991-1998 гг. (в процентах). Подсчитано по базе данных "Эталон".

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Акты высших органов государственной власти РФ

35,1

40,1

40,2

31,5

29,8

27,2

26,8

27,6

График 8.

Представленные данные позволяют увидеть постоянное, в течение ряда лет, падение удельного веса данной категории нормативных правовых актов в общем массиве законодательства. Указанное обстоятельство, на наш взгляд, отчасти объясняется тем, что в последние годы правовые базы данных все более широко пополняются ведомственными нормативными актами. Но это - не единственное объяснение. Снижение уровня "информационного присутствия" высших органов государственной власти Российской Федерации на правовом поле, безусловно, отражает кризис "высшего эшелона власти" в России, падение его авторитета и влияния на общественную и государственную жизнь.

Закон в системе источников законодательства

Рассмотрим более детально место и роль законов среди источников российского законодательства. Несмотря на бурную дискуссию о повышении роли законов, их удельный вес общем массиве нормативных актов на самом деле не очень велик, что видно из приведенных данных (см. таблицу 9 и график 9 ).

Таблица 9. Доля законов, федеральных законов и федеральных конституционных законов в общем массиве зарегистрированных нормативных правовых актов. Подсчитано по базе данных "Эталон".

Количество

%

Законы, принятые в 1917-1993 гг.

1160

3,72

Законы, принятые в 1994-1998 гг.

816

2,62

Прочие акты

29168

93,66

Всего

31144

100

График 9.

Вместе с тем статистический анализ зафиксировал резкое увеличение темпов законотворчества в последние годы, что видно, в частности, по возрастанию темпов наполнения законами базы данных "Эталон" (см. таблицу 10 и график 10 ).

Таблица 10. Динамика роста количества законов в 1993-1998 гг. Подсчитано по базе данных "Эталон".

1993

1995

1998

Законы

374

965

1976

Прочие акты

8387

16003

29168

График 10.

Подсчет по базе данных "Эталон" показывает, что за 76 лет было принято 1160 (или 59 процентов) всех зарегистрированных в этой базе данных законов и за последующие пять лет - 816 (или 41 процент). Учитывая, что законы всегда относились к числу стабильно регистрируемых нормативных актов, данный подсчет позволяет сделать вывод о существенном увеличении активности законодателя в последние годы, о резком увеличении темпов принятия законов (см. таблицу 11 и график 11 ).

Таблица 11. Структура массива законов в 1917-1998 гг. Подсчитано по базе данных "Эталон".

Количество

%

1917-1993 гг.

1160

59

1994-1998 гг.

816

41

Всего

1976

100

График 11.

Вместе с тем, как уже отмечалось (и в этом - один из парадоксов современного правового развития) - удельный вес законов среди источников права не растет, а в отдельные периоды - даже сокращается (см. таблицу 5 и график 5 ). Другими словами, резко возросшая активность федерального законодателя пока не привела к заметному сдвигу в структуре действующего законодательства, увеличению в нем удельного веса законов.

Структурные сдвиги внутри массива законов

Динамика общего количества принимаемых законов, разумеется, не должна закрывать качественную сторону дела. Какие вопросы являются предметом законодательного регулирования? Как меняется этот предмет со временем? Как меняется содержание законодательной деятельности?

Проведенное исследование позволило установить, что в период 1991-1998 гг. вновь принимаемые законы составляли несколько менее половины всех принимаемых законов, законы об изменениях и дополнениях ранее принятых законов - около трети, и еще примерно четверть всех принимаемых законов составили законы о ратификации международных договоров (см. таблицу 12 и график 12 ).

Таблица 12. Структура массива законов по видам законов в 1991-1998 гг. Подсчитано по базе данных "Эталон".

Количество

%

Вновь принимаемые законы

462

40,9

Законы об изменениях и дополнениях

368

32,6

Законы о ратификации

300

26,5

Всего законов

1130

100

График 12.

Как менялось видовая структура законов на протяжении исследуемого периода и от каких факторов это зависело? Если назвать законы "кровью" российского законодательства, то насколько стабильным был "состав крови"?

Ответ на данный вопрос представлен на таблице 13 и графике 13 . Из приведенных данных следует, что законодательство чутко реагирует на политическую ситуацию в стране и на изменение приоритетов государственной власти. Так, отчетливо видно, что 1991 год был годом активного формирования нового российского законодательства - количество вновь принимаемых законов заметно превысило долю законов об изменениях и дополнениях. В последующие два года ситуация начала выравниваться - и вновь произошло нарушение равновесия, вызванное кризисом сентября-октября 1993 года и принятием новой Конституции Российской Федерации.

Таблица 13. Тенденции в изменении структуры законодательства по видам законов в 1991-1998 гг. Подсчитано по базе данных "Эталон".

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Вновь принимаемые законы

58

59

52

27

104

59

42

61

Законы об изменениях и дополнениях

12

43

40

18

64

54

68

69

Законы о ратификации

5*

25*

24*

34

58

51

52

51

Всего законов

75

127

116

79

226

164

162

181

*В 1991-1993 гг. ратификация осуществлялась в форме постановлений Верховного Совета РСФСР.

График 13.

Еще один момент, который обращает на себя внимание - отчетливо видимая на графике 13 корреляция между количеством вновь принимаемых законов и количеством законов об изменениях и дополнениях. Другими словами, законодательная активность имеет определенную, объективно обусловленную структуру. Временный "перекос" в сторону принятия большого количества новых законов влечет накопление потребности в принятии изменений и дополнений, побуждающей законодателя обратиться этому виду деятельности - и через некоторое время нарушенное равновесие восстанавливается. Можно предположить (разумеется, эта гипотеза также нуждается в проверке), что на этапе стабилизации общественной и правовой систем количество вновь принимаемых законов будет постепенно снижаться, а доминирующей формой деятельности законодателя станут кодификация нормативных правовых актов и принятие изменений и дополнений к ранее принятым законам.

Структурные сдвиги в отраслях законодательства

Относительная стабильность структурных характеристик всего массива законов не снимает вопроса о неоправданно высоком динамизме отдельных отраслей законодательства. Например, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан" был принят Государственной Думой 26 октября 1994 года. Спустя два года, 23 октября 1996 года, к этому закону была принята поправка. 5 сентября 1997 года указанный закон был принят в новой редакции с измененным названием: "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Наконец, 5 марта 1999 года Государственная Дума приняла обширный пакет поправок к данному закону, затронувший более половины его статей. Подобный "динамизм" основополагающего рамочного закона в области избирательного законодательства вряд ли можно признать оправданным. Попытки реагировать на текущие коньюнктурные ситуации путем принятия изменений и дополнений в базовый закон подрывают устойчивость правового регулирования выборов, дестабилизируют деятельность избирательных комиссий, не дают сложиться устойчивой судебной практике.
Стабильность законодательства заметно различается в зависимости от отраслей законодательства. Воспользовавшись классификатором отраслей законодательства, предусмотренным базой данных "Эталон", мы проанализировали 10 отраслей законодательства на предмет соотношения количества законов, принятых до 1994 года; изменений и дополнений к ним; законов, принятых после 1994 года; законов об изменениях и дополнениях к последней категории законов. В результате выявилась следующая картина (см. таблицу 14 и график 14 ).
Таблица 14. Стабильность и обновление в отраслях законодательства в период 1994-1998 гг. Подсчитано по базе данных "Эталон".

Отрасли законодательства

Законы, принятые до 1994 г.

Законы об изменениях и дополнениях законов, принятых до 1994 г.

Законы, принятые в 1994-1998 гг.

Законы об изменениях и дополнениях законов, принятых в 1994-1998 гг.

1.Основы конституционного строя

55

7

28

9

2.Гражданское законодательство

27

2

21

7

3.Законодательство о труде

18

14

15

3

4.Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности

18

5

29

4

5.Законодательство о культуре

4

2

9

1

6.Законодательство об охране здоровья

10

0

14

2

7.Законодательство о земле

6

6

3

0

8.Законодательство об обороне

9

7

10

1

9.Уголовное законодательство

25

9

3

3

10. Законодательство об административных правонарушениях

15

28

0

0

График 14.

Полученный график чрезвычайно информативен и для своего восприятия требует некоторых пояснений. Нижний ряд данных отражает объем законодательства, принятого до 1994 года, то есть до вступления в силу нынешней Конституции Российской Федерации. Второй (снизу) ряд отражает объем изменений и дополнений указанной категории законов. Третий (снизу) ряд - законы, принятые после вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации. Четвертый (верхний) ряд - изменения и дополнения указанной категории законов.
Анализ полученных результатов позволяет придти к выводу, что ситуация в отраслях законодательства далеко не одинакова. Наиболее широк "фундамент" ранее принятого законодательства в конституционном (1) и уголовном (9) законодательстве - эти отрасли традиционно отличает определенный консерватизм. Но если в уголовном праве это объясняется действием Уголовного кодекса РСФСР (но вый Уголовный кодекс Российской Федерации был принят в 1996 году и вступил в силу с 1 января 1997 года), то в конституционном законодательстве это результат значительного объема фактически утративших силу, но формально не отмененных законодательных актов.
График отразил повышенный динамизм гражданского законодательства (2) и законодательства о предприятиях и предпринимательской деятельности (4), что объяснимо формированием новых групп общественных отношений и соответствующих им подотраслей законодательства (лизинг, рынок ценных бумаг, малое предпринимательство и т.д.). Что касается повышенной стабильности трудового (3) и земельного законодательства (7), то она вряд ли заслуживает положительной оценки, поскольку в именно этих отраслях по разным причинам задержалось принятие новых кодексов, что тормозит развитие этих отраслей законодательства.
График позволяет отфиксировать и такие любопытные детали законодательной политики: в двух по существу смежных отраслях социального законодательства - законодательстве о культуре (5) и законодательстве о здравоохранении (6) - примерно одинаков объем вновь принятых законов, но резко отличается отношение к обновлению прежней правовой базы - в отличие от сферы культуры, в сфере законодательства о здравоохранении этим практически не занимаются.
Полученные данные свидетельствуют, что наиболее тревожная, можно сказать, критическая ситуация сложилась в административном законодательстве (10), где длительное отсутствие нового Административного кодекса полностью деформировало структуру отрасли.
Более точным и объективным показателем уровня динамизма отраслей законодательства была бы количественная оценка временного интервала, прошедшего между принятием закона и его первым, вторым, третьим и т.д. изменением. Гипотетически можно предположить, что в связи с усложнением социально-экономических условий, резким ускорением динамизма происходящих процессов средний временной интервал между принятием закона и его изменением должен сократиться, а среднее количество изменений закона за период его действия - увеличиться. Однако подтвердить указанную гипотезу расчетами оказалось затруднительно, ее проверка отложена на перспективу.

Динамика федеральных конституционных законов

Отдельного внимания заслуживают федеральные конституционные законы - достаточно значимый элемент системы российского законодательства. Конституция предусматривает принятие не менее 16 федеральных конституционных законов - точную цифру указать затруднительно, так как по некоторым вопросам - судоустройству, организации и деятельности Правительства Российской Федерации - может быть принято несколько федеральных конституционных законов. Например, по вопросам деятельности судебной системы принято четыре федеральных конституционных закона, по вопросам деятельности Правительства Российской Федерации - два. Тем не менее количественная оценка такого важного структурного элемента нормативно-правовой системы, каким являются федеральные конституционные законы, представляется небезынтересной.

В настоящее время принято 6 федеральных конституционных законов, что составляет 37,5 процентов к их минимально необходимому числу (16).

Таблица 15. Принятие федеральных конституционных законов.

Количество

%

Необходимо принять

не менее 16

100

Принято

6

37,5

График 15.

Любопытно проследить процесс принятия федеральных конституционных законов в динамике. Таблица 16 и график 16 свидетельствуют, что наибольшее число федеральных конституционных законов было принято в 1997 году, после чего процесс их принятия затормозился.

Таблица 16. Динамика принятия федеральных конституционных законов.

1994

1995

1996

1997

1998

Принято ФКЗ

1

2

1

3

0

Необходимо принять

15

13

12

9

9

График 16.

В настоящее время (на 1 июля 1999 года) приняты и вступили в силу следующие ФКЗ:

1. "О референдуме" (ст.84)

2. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации "( ст. 103)

3. "О порядке деятельности Правительства Российской Федерации" (ст.114)

4. "О судебной системе Российской Федерации" (ст.118)

5. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст.128)

6. "Об арбитражных судах Российской Федерации" (ст.128)

7. "О военных судах в Российской Федерации" (ст. 128)

Находятся в разных стадиях законодательного процесса:

1. "О чрезвычайном положении" (ст.56, 88)

2. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта" (ст.65, 137)

3. "Об изменении статуса субъекта Российской Федерации" (ст.66, 137)

4. "О государственном флаге, гербе и гимне" (ст.70)

5. "О военном положении" (ст.87)

6. "О полномочиях, порядке образования и деятельности Верховного Суда Российской Федерации" (ст.128)

7. "О полномочиях, порядке образования и деятельности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" (ст.128)

8. "О полномочиях, порядке образования и деятельности судов общей юрисдикции" (ст.128)

9. "О Конституционном Собрании" (ст.135)

События последнего времени в Республике Дагестан убедительно продемонстрировали негативные последствия, которые вызывает отсутствие федеральных конституционных законов "О военном положении" и "О чрезвычайном положении". Таким образом, в формировании одного из важнейших звеньев системы законодательства - федеральных конституционных законов - наблюдается отставание, что является дестабилизирующим фактором в развитии всего российского законодательства.

Объявления