Статистические методы могут быть использованы не только для анализа объема и тенденций развития законодательства, но и для оценки законотворческой деятельности. Каково место законов среди иных нормативных и ненормативных правовых актов, принимаемых российским парламентом? Какова активность субъектов законодательной инициативы? Насколько успешны их усилия? Каковы причины отклонения законов? В ответах на эти и другие вопросы автором широко использованы материалы, опубликованные Аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы ( См. в частности: Гребенников В.В., Васецкий Н.А., Полуян Л.Я. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики. (Аналитический обзор). Государство и право, 1998, № 9, с 91-97.).

Правовая активность Государственной Думы

Законы - важнейший вид нормативных правовых актов, принимаемых федеральным парламентом. Однако кроме них Государственная Дума и верхняя палата парламента - Совет Федерации - принимают большое количество постановлений, заявлений, обращений, ходатайства в КС и т.д. Какова структура правовой активности Государственной Думы и какое место в этой структуре занимают вопросы законотворчества? Удельный вес различных актов-документов в структуре правовой активности Государственной Думы выглядят следующим образом (см. таблицу 1 и график 1 ):

Таблица 1. Структура правовой активности Государственной Думы в 1994-1998 гг. (в абсолютных цифрах и в процентах). По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы

1994

1995

1996

1997

1998

Всего

Кол-во

%

Кол-во

%

Кол-во

%

Кол-во

%

Кол-во

%

Кол-во

%

Законы

80

7,5

230

18,1

164

14,1

162

13,2

193

12,2

829

14,3

Постановления по вопросам законотворчества

824

76,6

807

63,5

703

60,3

750

61,0

805

50,8

3348

57,9

Постановления по оргвопросам

61

5.7

38

3,0

86

7,4

64

5,2

85

5,4

334

5,8

Обращения и заявления

24

2,2

48

3,8

80

6,9

89

7,2

98

6,2

339

5,9

Запросы в КС

0

0

22

1,7

6

0,5

9

0,7

12

0,8

49

0,9

Прочие

83

7,7

126

9,9

126

10,8

156

12,7

391

24,6

882

15,2

Всего

1072

100

1271

100

1165

100

1230

100

1584

100

5781

100

График 1.

Изучение полученных данных свидетельствует о том, что пик законотворческой активности Государственной Думы пришелся на 1995 год. Это неудивительно, поскольку именно в этот год Государственная Дума первого созыва подводила итоги двухлетнего периода своей работы. Труднее объяснить то обстоятельство, что на протяжении последующих трех лет законотворческая активность Государственной Думы постоянно снижалась.

О том же самом свидетельствует сопоставление средних показателей правовой активности Государственной Думы первого созыва за два года и Государственной Думы второго созыва за три года работы (см. таблицу 2 и график 2 ). Отчетливо видно, что Государственная Дума второго созыва несколько снизила активность в области законотворчества и значительно активнее (почти в два раза) принимала заявления и обращения.

Таблица 2. Сравнительная характеристика правовой активности Государственных Дум первого и второго созывов (в процентах). По данным Аналитического управления Аппарата ГД

1 созыв (1994-1995 гг.)

2 созыв (1996-1998 гг.)

Законы

17,2

13

Постановления по вопросам законотворчества

60,49

56,75

Постановления по оргвопросам

5,49

5,9

Обращения и заявления

4

6,71

Запросы в КС

1,22

0,68

Прочие

11,6

16,9

Всего

100

100

График 2.

Таким образом, утверждения об излишней политизированности Государственной Думы второго созыва и некотором ослаблении ее внимания к вопросам законотворчества имеют под собой объективные основания. Впрочем, в распоряжении Государственной Думы второго созыва есть еще целый год работы, в течение которого она может заметно изменить итоговые результаты своей работы.

Приоритеты законотворчества

Статистическое исследование с использованием правовых баз данных позволяет рельефно показать приоритеты в законодательной деятельности Государственной Думы. Какие вопросы находились в центре внимания депутатов? К каким проблемам Государственная Дума возвращалась наиболее часто? Бросим хотя бы беглый взгляд на данный аспект законотворчества. Для этого рассмотрим массив законов, принятых Государственной Думой в 1994-1998 гг., в разрезе десяти тематических групп (см. таблицу 3 и график 3 ).

Таблица 3. Приоритеты законотворческой деятельности Государственной Думы в 1992-1998 гг. Подсчитано по базе данных “Эталон”

Отрасли законодательства

Принято законов (включая законы об изменениях и дополнениях)

%

1.Основы конституционного строя

72

23

2.Гражданское законодательство

33

11

3.Законодательство о труде

39

12

4.Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности

23

8

5.Законодательство о культуре

11

4

6.Законодательство об охране здоровья

26

9

7.Законодательство о земле

12

4

8.Законодательство об обороне

18

6

9.Уголовное законодательство

32

11

10. Законодательство об административных правонарушениях

37

12

Итого:

303

100

График 3.

Очевидным приоритетом в законодательной деятельности в 1992-1998 гг. было конституционное законодательство (1), что вполне объяснимо вступлением в силу новой Конституции Российской Федерации, условиями перехода от одной общественно-политической системы к другой. Существенное внимание уделялось также гражданскому (2), уголовному (9) и трудовому законодательству (3). Аутсайдерами с точки зрения количества законодательных инициатив выглядят законодательство о культуре (5) и земельное законодательство (7).

Другой не менее важный вопрос: насколько полно выдерживались приоритеты законодательной деятельности на протяжении всего исследуемого периода (1992-1998 гг.)? Электронные правовые базы данных предоставляют возможность ответить (см. таблицу 4 и график 4 ).

Таблица 4. Динамика приоритетов законотворческой деятельности Государственной Думы в 1992-1998 гг. Подсчитано по базе данных “Эталон”.

Отрасли законодательства

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1.Основы конституционного строя

18

15

3

14

10

5

7

2.Гражданское законодательство

10

1

3

4

7

4

4

3.Законодательство о труде

6

4

1

11

5

5

7

4.Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности

4

3

0

5

2

3

6

5.Законодательство о культуре

1

1

1

4

2

0

2

6.Законодательство об охране здоровья

2

4

1

5

4

4

6

7.Законодательство о земле

2

1

1

0

1

3

4

8.Законодательство об обороне

2

2

0

5

2

2

5

9.Уголовное законодательство

7

9

2

5

5

1

3

10. Законодательство об административных правонарушениях

6

4

0

10

6

9

2

График 4.

Анализ приоритетов в их динамике показал, что картина далеко не так проста, как могло показаться на первый взгляд. Прежде всего, выявилась тенденция постепенного снижения объема конституционного законотворчества (1), что объясняется по-видимому постепенной стабилизацией государственно-правовой системы, складывающейся на основе действующей Конституции Российской Федерации. Обращает на себя внимание устойчивость темпов развития трудового законодательства (3) и законодательства об охране здоровья (6).

Вместе с тем, ломаные зигзагообразные линии графика 4 свидетельствуют о том, что, за исключением конституционного законодательства, в развитии российского законодательства в 1992-1998 гг. не было устойчивых приоритетов: в каждом отдельном году такие приоритеты складывались стихийно. Отчасти это объясняется тем, что “единица законотворчества” - законопроект- подчас не укладывается в отдельно взятый календарный год: закон - не гриб, который созревает в течение одного сезона. Для завершения всего цикла работ по крупному законопроекту требуется подчас два, три года. Таким образом, приоритеты законопроектной работы реально проявляют себя на более продолжительных промежутках времени, например, периоде легислатуры Государственной Думы. Но нельзя все валить исключительно на “объективные причины”: несомненно, что на итоговый результат повлиял “фактор стихийности” - отсутствие последовательной правовой политики, недостаток концептуальности в развитии отраслей законодательства, слабое планирование законодательной деятельности.

Активность субъектов законодательной инициативы

Законотворчество представляет собой механизм принятия наиболее важных государственных решений, поэтому состав участников законотворческой деятельности представляют немалый научный и практический интерес. Какова активность субъектов законодательной инициативы? Кто является лидером законодательного процесса, а кто - аутсайдером? Статистический анализ законодательной деятельности обнаруживает ряд любопытных фактов (см. таблицу 5 и график 5 ).

Таблица 5. Активность субъектов законодательной инициативы в 1994-1998 гг. (в процентах). По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы.

1994-1995

1996

1997

1998

Президент

10

7

9

4

Правительство

20

23

23

18

Депутаты ГД

55

53

52

47

СФ, члены СФ, субъекты РФ

15

17

16

31

Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд

менее 1

менее 1

менее 1

менее 1

Всего

100

100

100

100

График 5.

Полученные результаты позволяют сделать вывод, что несомненным лидером в области законотворчества в настоящий период являются депутаты Государственной Думы (в среднем - около 50 процентов всех внесенных законодательных инициатив). На втором месте (за исключением 1998 года) - Правительство Российской Федерации, на третьем - субъекты Российской Федерации и члены Совета Федерации (по содержанию инициатив их можно объединить их в одну группу), на четвертом месте - Президент Российской Федерации. Законодательные инициативы высших судебных органов в сумме составляют менее одного процента и поэтому на графике не отражены.

Обращает на себя внимание отчетливо видимая тенденция к снижению законотворческой активности практически всех субъектов законодательной инициативы, особенно резко выраженная у Президента Российской Федерации, на фоне возрастания законотворческой активности субъектов Российской Федерации и членов Совета Федерации. Несомненно, что в этом нашла свое проявление возрастающая роль субъектов Российской Федерации во всех аспектах общественной и государственной жизни, в том числе - в федеральном законотворчестве.

Нельзя не отметить относительно низкий уровень участия Правительства Российской Федерации в федеральном законотворчестве - на его долю приходится в среднем около 20 процентов законодательных инициатив. Для сравнения: в Германском бундестаге правительство - ведущий субъект законотворчества. В среднем Германский бундестаг рассматривает около 160 законов в год, из них 60 процентов вносятся правительством (см. таблицу 6 и график 6 ).

Таблица 6. Активность субъектов законодательной инициативы в Германском бундестаге (в процентах). По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы

Правительство

60

Депутаты

34

Бундесрат

6

Всего

100

График 6.

Вместе с тем, ситуация не так однозначна, как может показаться на первый взгляд. В практике российского федерального законотворчества распространены ситуации, когда законодательные инициативы федеральных министерств и ведомств вносятся через депутатов - так легче лоббировать ведомственные интересы. Таким образом, фактический уровень участия федеральных правительственных ведомств в законотворчестве на самом деле выше, чем это отражено в таблице 5 и на графике 5. Разумеется, подобную практику никак нельзя признать оправданной. Готовясь к встрече с Государственной Думой нового (третьего) созыва Правительству Российской Федерации следует основательно поработать над тем, чтобы стать действительным лидером правовой политики.

Результативность законодательного процесса

Еще один момент, который представляет безусловный интерес и является предметом острых дискуссий - результативность законодательного процесса в Государственной Думе. Естественно, результативность законотворчества, как и всякого сложного социального процесса, оценить не так то просто. У каждого исследователя в этом вопросе могут быть свои критерии и оценки. Но существуют общие количественные показатели, которые могут дать полезные рамки для такой дискуссии.

Таблица 7. Результативность законодательного процесса в Государственной Думе в 1994-1998 гг. По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы

1994-1995

1996

1997

1998

Внесено инициатив

1045

1079

1456

1600

Включено в план

961

808

705

586

Рассмотрено ГД

545

586

417

443

Принято ГД

461

249

213

287

Стало законами

282

150

154

172

График 7.

Полученный график избыточно информативен, поэтому имеет смысл вычленить из него отдельные аспекты и рассмотреть их по отдельности.

Первый аспект: динамика количества рассмотренных Государственной Думой законодательных инициатив. Общее количество законодательных инициатив растет из года в год и теоретически каждая законодательная инициатива должна быть рассмотрена Государственной Думой. На практике, однако, этого не получается: Государственная Дума успевает рассмотреть от половины до трети от общего числа внесенных законопроектов и тем самым, несомненно, нарушает конституционное право субъектов законодательной инициативы (см. таблицу 8 и график 8 ).

Таблица 8. Доля законодательных инициатив, рассмотренных Государственной Думой (в процентах). По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы

1994-1995

1996

1997

1998

Рассмотрено внесенных законодательных инициатив

52,1

54,3

28,6

27,7

График 8.

Постоянное снижение процента рассмотренных законодательных инициатив объясняется, видимо, тем, что в парламентском законодательном портфеле накапливается нерассмотренный “переходящий остаток”, который все время увеличивается и “давит” на статистику, снижая показатели эффективности законодательной деятельности. Однако при любых условиях столь низкий уровень рассмотрения внесенных законодательных инициатив никак не может быть признан нормальной законодательной практикой. Государственная Дума должна принять меры, чтобы переломить сложившуюся неблагоприятную тенденцию.

Второй аспект, заслуживающий внимания - отношение принятых законов к числу законодательных инициатив, другими словами, “затратность” законодательного процесса. Полученная картина выглядит следующим образом (см. таблицу 9 и график 9 ).

Таблица 9. Доля принятых законов к числу внесенных законодательных инициатив (в процентах). По данным Аналитического управления Аппарата ГД

1994-1995

1996

1997

1998

Стали законами

27,0

19,3

10,6

10,8

График 9.

Анализируя представленный график 9, можно образно сказать, что закон “выплавляется из тонны словесной руды”. В среднем законами становились лишь около 14,4 процентов внесенных законодательных инициатив. Хорошо это или плохо? На этот вопрос нельзя ответить однозначно. С одной стороны, очевидна высокая “затратность” законодательного процесса, значительный объем работы “вхолостую”. Но, с другой стороны, вытекает ли из этого, что всякий законопроект, внесенный в Государственную Думу, должен быть обязательно принят? Законопроекты слабые, плохо проработанные, лоббистские, не отвечающие государственным интересам должны, безусловно, отклоняться. Статистическое исследование однозначно зафиксировало тенденцию к нарастанию “затратности” законодательного процесса, но причины этого явления подлежат дополнительному изучению.

Третий аспект, привлекающий внимание - устойчивое снижение доли законодательных инициатив, включаемых Государственной Думой в план законопроектных работ (см. таблицу 10 и график 10 ).

Таблица 10. Доля законодательных инициатив, включенных Государственной Думой в план законопроектных работ (в процентах). По данным Аналитического управления Аппарата ГД

1994-1995

1996

1997

1998

Включено в план

91,7

74,9

48,4

36,6

График 10.

Отмеченная тенденция дает основания предположить, что Государственная Дума, накапливая законотворческий опыт, стремится освобождаться от “бесперспективных” законодательных инициатив на возможно ранних стадиях законодательного процесса. На наш взгляд, такой подход заслуживает одобрения и поддержки, поскольку, освобождая депутатов и работников аппарата от “перелопачивания” явно скороспелых законодательных инициатив, позволяет сосредоточить внимание на действительно значимых законопроектах.

Однако мало наметить план, надо его выполнить. Насколько полно Государственная Дума выполняет принятый план законопроектных работ? Оказывается, что в выполнении намеченного у Государственной Думы есть серьезные проблемы (см. таблицу 11 и график 11 ).

Таблица 11. Доля законопроектов, рассмотренных Государственной Думой, по отношению к включенным в план законопроектных работ (в процентах). По данным Аналитического управления Аппарата ГД

1994-1995

1996

1997

1998

Рассмотрено ГД

56,7

72,5

59,1

75,6

График 11.

При некотором улучшении показателей выполнения плана законопроектных работ, нельзя не заметить, что выполняется он далеко не в полном объеме. Невыполнение плана законопроектных работ объясняется как изначальными недостатками планирования, так и включением в план по ходу работы, значительного количества новых законодательных инициатив. Обеспечение реального планирования - один из очевидных резервов совершенствования законодательного процесса в Государственной Думе.

Сопоставляя итоговые показатели работы Государственной Думы первого созыва (за два года работы) и Государственной Думы второго созыва (за три года работы) необходимо отметить снижение показателей результативности работы - процента рассмотренных законодательных инициатив, процента принятых законопроектов и процента законопроектов, ставших законами.

Таблица 12. Сравнительная результативность двух Государственных Дум (в процентах). По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы

1994-1995

1996-1998

Внесено инициатив

100

100

Рассмотрено

52,1

35,0

Принято

44,1

18,1

Стали законами

27,0

11,5

График 12.

Данное обстоятельство объясняется, по-видимому, многими причинами - различиями в составе двух Государственных Дум, в условиях их работы, сложностями взаимоотношений парламента, президента и правительства. Неустойчивость показателей функционирования свидетельствует о том, что российский парламентаризм, как и вся система власти, созданная на основе Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году, переживает одну из ранних стадий своего развития.

Любопытно отметить, что показатели результативности зарубежных парламентов также не одинаковы. Они зависят от исторически сложившихся особенностей взаимоотношений между властями, законодательных традиций, стиля работы, на который настроена “законодательная машина”. В приведенных ниже таблице 13 и графике 13 приведены сравнительные характеристики эффективности трех “законодательных машин” - германской, российской и американской (См.: Гребенников В.В., Васецкий Н.А., Полуян Л.Я., Указ. статья, с. 92-94).

Таблица 13. Сравнительная результативность законодательной деятельности в Германии, России и США (в процентах). По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы

Внесено

Рассмотрено

Принято

Стало законами

Германия

100

100

66

65

Россия

100

49,4

25,1

14,4

США

100

11,7

11,6

5,8

График 13.

Для германской законодательной машины характерно скрупулезное рассмотрение всех внесенных законодательных инициатив, при этом 66 процентов из них получают поддержку депутатов (это практически совпадает с количеством законодательных инициатив, внесенных правительством), и чуть меньшее количество законопроектов (65 процентов) доходит до финиша, становится законами.

Американская “законодательная машина”, напротив, предельно “затратна”. В течение легислатуры (которая составляет в Палате представителей 2 года) депутатами вносится порядка 10 тысяч законопроектов, из которых лишь 11,7 процента удостаиваются внимания палаты и, как правило, поддерживаются. Однако до “финиша” доходит значительно меньше - лишь 5,8 процента от числа внесенных законопроектов становятся законами.

С этой точки зрения очевидно, что российская “законодательная машина” не является ни худшей, ни лучшей. Она несет на себе явный отпечаток национальных особенностей России, исторических условий, в которых сложился и продолжает формироваться российский парламентаризм.

Результативность субъектов законодательной инициативы

Какова судьба законодательных инициатив, внесенных различными субъектами законодательной инициативы? Статистика свидетельствует, что далеко не одинакова. Вот иллюстрация на эту тему (см. таблицу 14 и график 14 ) - См.: Аналитический вестник. Выпуск 14: Проблемы организации законодательного процесса в свете статистических данных (по итогам 1996 г. - 1 квартала 1997 г.). М., Государственная Дума, 1997, с. 14-15.

Таблица 14. Сравнительная результативность различных субъектов законодательной инициативы за период 1996-1997 гг. (в процентах). По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы

Внесено

Рассмотрено

Принято

Стало законами

Президент РФ

100

54,2

47,2

34,7

Правительство РФ

100

67,3

39,4

27,9

Депутаты ГД

100

44,1

21,1

9,9

Субъекты РФ

100

47,3

5,4

1,6

СФ, члены СФ

100

25,0

11,8

0

График 14

Таблица 14 и график 14 отражают ряд тенденций, которые имеет смысл вычленить и рассмотреть по отдельности.

Прежде всего, как соотносится количество рассмотренных и не рассмотренных Государственной Думой законодательных инициатив? Приведенные ниже результаты свидетельствуют, что наибольшее внимание Государственная Дума уделяла законодательным инициативам Правительства Российской Федерации (рассмотрены 67,3 процента внесенных законопроектов), на втором месте - законодательные инициативы Президента Российской Федерации (54,2 процента), на третьем - законодательные инициативы субъектов Российской Федерации (47,3 процента). Последнее место занимают законодательные инициативы Совета Федерации и членов Совета Федерации - Государственная Дума рассмотрела лишь 25,0 процента внесенных ими законодательных инициатив.

Таблица 15. Соотношение рассмотренных и не рассмотренных законодательных инициатив различных субъектов законодательной инициативы (в процентах). По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы

Рассмотрено

Не рассмотрено

Президент РФ

54,2

45,8

Правительство РФ

67,3

32,7

Депутаты ГД

44,1

55,9

Субъекты РФ

47,3

52,7

СФ и члены СФ

25,0

75,0

График 15.

Разумеется, не все рассмотренные инициативы получили поддержку Государственной Думы. Какова результативность участия в законотворчестве субъектов законодательной инициативы на этой стадии законодательного процесса? Ответ на этот вопрос содержат таблица 16 и график 16 . Как можно убедиться, наиболее результативными участниками законотворчества на данном этапе оставались Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, эффективность остальных участников заметно ниже. На последнем месте - Совет Федерации, члены Совета Федерации и субъекты Российской Федерации.

Таблица 16. Соотношение рассмотренных и принятых законодательных инициатив различных субъектов законодательной инициативы (в процентах). По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы

Рассмотрено

Принято

Президент РФ

54,2

47,2

Правительство РФ

67,6

39,4

Депутаты ГД

44,1

21,1

Субъекты РФ

47,3

5,4

СФ и члены СФ

25,0

11,8

График 16.

Наконец, каков итоговый результат участия субъектов законодательной инициативы в законотворческом процессе? Какая часть их законодательных инициатив, пройд все этапы законотворческой процедуры, дошла до последнего этапа и стала законами? Ответ на этот вопрос дают таблица 17 и график 17 .

Таблица 17. Результативность участия в законодательном процессе (процент законодательных инициатив, ставших законами). По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы.

Стали законами

Не стали законами

Президент РФ

34,7

65,3

Правительство РФ

27,9

72,1

Депутаты ГД

9,9

80,1

Субъекты РФ

1,6

98,4

СФ и члены СФ

0

100

График 17.

Как видно из таблицы 17 и графика 17, наиболее результативно участвовали в законотворческом процессе Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации (соответственно - 37,4 и 27,9 процента законодательных инициатив). На третьем месте - депутаты Государственной Думы (9,9 процента законодательных инициатив). “Проходимость” законодательных инициатив Совета Федерации, членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации существенно ниже.

Приведенные данные позволяют отметить по крайней мере два существенных обстоятельства. Во-первых, сравнительно скромное участие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации с точки зрения общего количества вносимых законодательных инициатив в какой-то степени компенсируется высокой итоговой результативностью их участия. Это объясняется как более высоким уровнем подготовки законодательных инициатив Президента и Правительства, в распоряжении которых находится огромный аппарат федеральных органов власти, так и широкими возможностями влияния на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского “вето” (законопроекты, внесенные Президентом и Правительством, значительно реже попадают под президентское “вето”, хотя это случается).

Во-вторых, обращает на себя внимание низкая результативность участия в федеральном законодательном процессе Совета Федерации, членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации, особенно заметная на фоне роста общего количества их законодательных инициатив. Данное обстоятельство дает повод говорить о “напряженных отношениях” между депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, “ревности к власти”, “пренебрежении депутатов к законодательным инициативам с мест” и т.д., и т.п.

Психологические трения между членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы действительно существуют, это реальный фактор политики, который нельзя сбрасывать со счета (обстановка заседаний в Совете Федерации, где могут не дать слово приглашенному депутату Государственной Думы - пример на эту тему). Но все же, на наш взгляд, в общем контексте взаимоотношений субъектов законодательной инициативы указанный фактор не является определяющим. Гораздо существеннее то обстоятельство, что законодательные инициативы членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации вырастают из проблем и трудностей местной жизни и носят, за редким исключением, достаточно частный характер, а по юридической форме являются поправками к действующему законодательству. Уровень научной и технико-юридической проработки этих инициатив, как правило, невысок, не отработана технология их “сопровождения” по стадиям законодательного процесса. Неудивительно, что эти законодательные инициативы оказываются “на дне” законодательного портфеля и очередь до них просто не доходит.

Повышение роли субъектов Российской Федерации в федеральной политике должно выражаться не просто в количественном росте числа законодательных инициатив, а прежде всего - в повышении их юридического качества. Крупная значимая законодательная инициатива вытекает из продуманной правовой стратегии, является продолжением и формой реализации экономической и социальной политики. Способны ли субъекты Российской Федерации разрабатывать и проводить в жизнь общегосударственную политику? Создание в регионах Российской Федерации институтов и центров регионального законотворчества говорит о том, что субъекты Российской Федерации все чаще задумываются над своим местом и ролью в законодательном процессе (См.: Сборник из опыта работы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Выпуск 5. Об участии институтов регионального законодательства и центров законотворчества в правовом обеспечении нормотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. М., Государственная Дума, 1999).

Причины отклонения принятых законов

Любопытный вопрос, который нельзя обойти вниманием: по каким причинам Президент Российской Федерации отклоняет законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации? В нашем распоряжении имеется статистический материал, собранный Аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы по итогам трех сессий Государственной Думы второго созыва (весенней и осенней сессий 1996 года и весенней сессии 1997 года) - См.: Аналитический вестник. Выпуск 20: Проблемы совершенствования законодательного процесса в Российской Федерации. М., Государственная Дума, 1997, с. 15. Вырисовывается следующая картина (см. таблицу 18 и график 18 ).

Таблица 18. Динамика отклонения законов, принятых Государственной Думой в 1996 году и первом полугодии 1997 г. По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы

1996 (1)

1996 (2)

1997 (1)

Кол-во

%

Кол-во

%

Кол-во

%

Принято законов

169

100

82

100

151

100

Отклонено СФ

35

20,7

16

19,5

29

19,2

Отклонено Президентом

30

17,8

11

13,4

43

28,5

Отклонено СФ и Президентом

9

5,3

2

2,4

5

3,3

График 18.

Статистические данные свидетельствуют, что взаимоотношения палат Федерального Собрания носят достаточно устойчивый характер: Совет Федерации отклоняет в среднем 19-20 процентов принимаемых Государственной Думой законов (это каждый пятый закон). Взаимоотношения Государственной Думы с Президентом Российской Федерации складываются менее устойчиво: если в начале рассматриваемого периода Президент Российской Федерации отклонял 17,8 принятых Государственной Думой законов, то в дальнейшем количество отклоненных законов возросло до 28,5 процента, что отражает достаточно напряженный характер отношений Президента Российской Федерации и Государственной Думы.

По каким основаниям отклонялись законы? “Веер мотивов” представлен на таблице 19 и графике 19 . При этом к полученным данным следует относиться с известной осторожностью, так как мотив отклонения, указанный в письме Президента Российской Федерации, далеко не всегда отражал действительный мотив отклонения закона (отклонение закона по политическим мотивам нередко аргументировалось нарушением Конституции, недостатками юридической техники, иными юридическими причинами и т.д.).

Таблица 19. Основания отклонения законов Президентом РФ в 1996-1997 гг. По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы

Всего оснований

481

100

Несогласие с принятым законом или одним из его положений

209

43,5

Несоответствие закона Конституции РФ

98

20,4

Нарушение правил юридической техники

115

23,9

Несоответствие закона ГК РФ

26

5,4

Противоречие закона ФЗ “О федеральном бюджете”

12

2,5

Отсутствие заключения Правительства

11

2,3

Несоответствие закона нормам международного права или международным обязательствам РФ

7

1,5

Иные замечания правового характера

103

21,4

График 19.

Тем не менее изучение мотивов отклонения законов Президентом Российской Федерации в динамике (за 1996 - 1999 гг.) дает серьезную пищу для размышлений (см. таблицу 20 и график 20 ).

Таблица 20. Динамика причин отклонения федеральных законов Президентом Российской Федерации за период 1996 - первое полугодие 1999 гг. (в процентах). По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы

1996(1)

1996(2)

1997(1)

1997(2)

1998(1)

1998(2)

1999(1)

Несогласие с принятым законом

40

48

31

34

30

35

18

Противоречие Конституции РФ

17

14

17

13

4

8

24,5

Нарушение правил юридической техники

14

18

22

24

37

33

34

Противоречие закону о госбюджете

3

2

2

1

1

1

Противоречие ГК РФ

3

4

6

10

5

5

6

Противоречие нормам международного права

3

1

1

Иные замечания правового характера

20

14

21

20

22

16

13,5

График 20.

В представленных материалах обращает на себя внимание заметное сокращение количества отклонений, мотивированных общим несогласием с принятым законом (строка “Несогласие с принятым законом”). Напротив, в течение всего периода росло количество отклонений, мотивированных противоречием принятого закона Конституции Российской Федерации и правилам юридической техники.

Можно предположить, что данная тенденция отражает не только особенности взаимоотношений Президента Российской Федерации с данным составом Государственной Думы, но и в какой то мере - качество самого законодательного материала, принимаемого Государственной Думой. Удельный вес отклонений по мотивам противоречия федеральному закону о государственном бюджете, Гражданскому кодексу и несоответствия международным обязательствам Российской Федерации оставался в течение всего периода относительно стабильным, что свидетельствует о том, что данные аргументы не разыгрывались во взаимоотношениях Президента Российской Федерации с Государственной Думой в качестве “политической карты”.

Анализ писем Президента Российской Федерации и постановлений Совета Федерации об отклонении принятых законов свидетельствует о том, что во многих случаях высказываемые в них претензии к принятым Государственной Думой законам носят обоснованный характер и ориентируют на повышение качества законотворческой деятельности.

Объявления