|
> Документация, документооборот, регламентыРоссийское законодательство в 1991-1998 г.г. Объем, структура, тенденции развития.В. Б. Исаков
III. Законодательство субъектов Российской Федерации: объем, структура, тенденции развития Российская правовая система, как известно, не исчерпывается федеральным законодательством. Она включает в себя также законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления (назовем их условно “муниципальным законодательством”). Как соотносится объем федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства? Совпадают или различаются тенденции их развития? Метод электронной юриметрии - измерение количественных характеристик электронных правовых баз данных - позволяет ответить на эти и многие другие вопросы. Соотношение федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства Согласно экспертной оценке законодательство Российской Федерации на современном этапе включает в себя порядка миллиона нормативных актов. Ниже приводится оценка состояния законодательного массива в разрезе международного права, федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов органов местного самоуправления, а также их прогнозируемые объемы (См.: Кузнецов С.В. Прикладные методы экспертизы законопроектов. Материал к докладу на заседании Экспертного совета по кодификации и систематизации законодательства при Председателе Государственной Думы. М., 1998, с. 1). Таблица 1. Оценка объема действующего законодательства в 1997 году и прогноз на 2000 год. По данным фирмы “Инвента”.
График 1.
В представленных данных обращает на себя внимание, что федеральное законодательство по аналитической оценке сегодня составляет не более 10 процентов объема всего количества нормативных правовых актов. За этой цифрой - колоссальна перестройка структуры власти и управления, отражающая ее децентрализацию, реально произошедший переход процесса принятия решений из федерального центра на “нижележащие” уровни власти и управления. Динамика законодательных “пластов”
Российское законодательство - живая, подвижная система. Его различные структурные элементы движутся, причем с неодинаковой “скоростью”. Соответственно, меняется их удельный вес в системе действующего законодательства. Используя возможности электронных баз данных можно проследить динамику трех основных “слоев” законодательства - федерального, субъектов Федерации, муниципального - на протяжении последних семи лет. Таблица 2. Динамика роста объема федерального законодательства. (Здесь и во всех последующих таблицах учетной единицей является зарегистрированный акт-документ). Подсчитано по базам данных “Консультант Плюс: Россия” и “Консультант Плюс: Эксперт”
График 2.
Таблица 3. Динамика роста объема законодательства субъектов Российской Федерации. (База данных "Консультант Плюс: Региональное законодательство" объединяет правовые базы данных 73 регионов Российской Федерации. Ввиду большого объема расчетов исследование проводилось по десяти регионам: Республика Коми; Республика Татарстан; Красноярский край; Ханты-Мансийский АО; Архангельская область; Волгоградская область; Омская область; Пензенская область; Свердловская область; Ярославская область. Данные, полученные по 10 регионам, были распространены на всю совокупность с коэффициентом 4.6, который отражает отношение общего количества документов к количеству документов в исследуемых базах. Расчетный характер полученных данных объясняет несовпадение цифр в отдельных таблицах. Ряды данных, полученные расчетным путем, обозначены в таблицах звездочкой (*)Подсчитано по базе данных “Консультант Плюс: Региональное законодательство”
График 3.
Таблица 4. Динамика роста объема нормативных актов органов местного самоуправления (муниципального законодательства) - Данные по муниципальному законодательству не являются полными, так как в базу данных "Консультант Плюс: Региональное законодательство" включаются в основном документы городов, являющихся административными. Здесь и далее звездочкой обозначены ряды данных, полученные расчетным путем. Подсчитано по базе данных “Консультант Плюс: Региональное законодательство”
График 4.
Однако общий количественный рост числа регистрируемых актов законодательства маскирует существенные различия в динамике соответствующих “пластов” российского законодательства. Это отчетливо видно, если “кривые роста” совместить на одном графике (см. таблицу 5 и график 5 ). Таблица 5. Ежегодный прирост регистрируемых актов федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации и муниципального законодательства. Подсчитано по базе данных “Консультант Плюс: Региональное законодательство”
График 5.
Приведенные данные свидетельствуют, что наиболее динамично “растет” (судя по данным регистрации в базах данных) муниципальное законодательство, на втором месте - законодательство субъектов Российской Федерации и замыкает тройку - федеральное законодательство. Картина становится еще более прозрачной, если от абсолютных показателей перейти к относительным - то есть посчитать ежегодные и среднегодовые темпы прироста соответствующих секторов законодательства (см. таблицу 6 и график 6 ). Таблица 6. Прирост регистрируемых актов федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства (в процентах) (Показатель отражает увеличение количества ежегодно регистрируемых актов-документов по отношению в предыдущему году, в процентах. В последней графе - среднегодовой показатель за семь лет). Подсчитано по базе данных “Консультант Плюс: Региональное законодательство”
График 6.
Вместе с тем, необходимо учитывать, что на приведенную выше картину темпов роста законодательства, безусловно, повлиял “технический фактор”. Нормативные акты субъектов Российской Федерации и особенно нормативные акты муниципального законодательства стали учитываться в общероссийских правовых базах данных сравнительно недавно. Это отчасти объясняет чрезвычайно высокие темпы прироста регионального и муниципального законодательства в 1992-1994 гг., которые затем, по мене накопления нормативного материала, пошли на убыль.
Перераспределение “законодательного поля”
Соотношение федерального, субъектов Федерации и муниципального законодательства постоянно меняется. Это обстоятельство “всплывает на поверхность”, если проследить их удельный вес в базе данных за определенный, достаточно продолжительный период времени. Для наглядности сравним два крайних рубежа изучаемого периода - 1991 и 1998 годы. Тенденция прослеживается отчетливо и не оставляет сомнений: в базе данных резко увеличился “удельный вес” законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства и соответственно сократился (при общем количественном увеличении) удельный вес актов федерального законодательства (см. таблицу 7 и график 7 ). Таблица 7. Удельный вес актов федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства в 1991 и в 1998 гг.(в процентах). Подсчитано по базе данных “Консультант Плюс: Региональное законодательство”
График 7.
Отмеченная тенденция проявляет себя еще более наглядно, если не только сравнить два крайних года анализируемого периода, но попытаться проследить процесс изменения по годам (см. таблицу 8 и график 8 ). Таблица 8. Изменение удельного веса актов федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства за 1991-1998 гг. (в процентах). Подсчитано по базе данных “Консультант Плюс: Региональное законодательство”.
График 8.
Как следует из приведенных данных, в 1991-1998 гг. наблюдалась устойчивая тенденция к перераспределению информационного “законодательного поля”. При общем количественном увеличении удельный вес актов федерального законодательства в базах данных устойчиво сокращался, а удельный вес законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства столь же устойчиво рос. Очевидно, что данную тенденцию нельзя объяснить только и исключительно “техническим фактором”. При некотором влиянии обстоятельств техногенного характера, она отражает по-видимому фундаментальное социально-политическое обстоятельство - сокращение сферы влияния федерального законотворчества при одновременном расширении влияния регионального и муниципального законотворчества. Динамика источников законодательства
Соотношение федерального и регионального законодательства имеет еще один чрезвычайно интересный аспект: оно может быть рассмотрено в разрезе источников законодательства. Каков удельный вес актов высшей юридической силы, законов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации? Как выглядит в хронологической перспективе количественное соотношение между законами и подзаконными актами? Полученные данные дают следующие ответы на поставленные выше вопросы (см. таблицу 9 и график 9 ). Таблица 9. Удельный вес различных источников законодательства в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации (за 1991-1998 гг.) Подсчитано по базе данных “Консультант Плюс: Региональное законодательство”
График 9. Федеральное законодательство
Законодательство субъектов Российской Федерации
Трудно заподозрить, что кто-то занимался специальной “выводиловкой” указанных в таблице 9 и на графике 9 количественных характеристик, но они в основном совпали. Полученные данные позволяют констатировать принципиальную однотипность федеральной правовой системы и правовых систем субъектов Российской Федерации по составу источников. Очевидно, что это не случайно. За совпадением структурных характеристик источников законодательства проглядывает однотипность структуры государственной власти и управления на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, сходный подход к распределению полномочий, функций, государственно-властной компетенции. Можно поставить более обширный вопрос: были ли отмеченные структурные характеристики постоянными? Как менялся удельный вес различных источников законодательства на протяжении изучаемого периода? Таблица 10. Динамика изменения удельного веса законов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации (в процентах). Подсчитано по базам данных “Консультант Плюс”.
График 10. Федеральное законодательство
Законодательство субъектов Российской Федерации
Приведенные данные свидетельствуют как о сходных моментах, так и о различиях в тенденциях развития федерального и регионального законодательства. После резкого спада в 1992-1993 гг. связанного по-видимому с парламентско-президентским кризисом 1993 года, парализовавшем нормальную деятельность представительных органов власти по всей вертикали власти, на федеральном уровне в 1995 году наблюдается всплеск законодательной активности, связанный скорее всего с оформлением итогов работы Государственной Думы первого созыва. В это же время на региональном уровне наблюдается устойчивый рост количества законов, который отражает активно идущий в эти годы процесс формирования региональных законодательных систем. Не менее интересной выглядит сравнительная картина изменений второго по значению источника законодательства - актов Президента Российской Федерации и, соответственно, актов президентов (губернаторов, глав администраций) субъектов Российской Федерации (см. таблицу 11 и график 11 ). Таблица 11. Динамика изменения удельного веса актов Президента Российской Федерации и президентов (губернаторов, глав администраций) субъектов Российской Федерации (в процентах). Подсчитано по базам данных “Консультант Плюс”.
График 11. Акты Президента Российской Федерации
Акты президентов (губернаторов, глав администраций) субъектов Российской Федерации
Бросается в глаза существенное различие тенденций на федеральном и региональном уровне. Если на федеральном уровне отмечается устойчивое снижение удельного веса актов Президента Российской Федерации, что отражает, по крайней мере отчасти, снижающуюся дееспособность данного уровня государственной власти, то на региональном уровне картина выглядит иначе. В течение четырех лет нормативные акты президентов, губернаторов, глав администраций субъектов Российской Федерации устойчиво “набирали вес”. Пик президентско-губернаторского законотворчества пришелся на 1994 год, когда с помощью этих актов на местах формировалась новая система власти (роспуск Советов, утверждение положений о выборах в новые органы власти и т.д.). После формирования законодательных и представительных органов в регионах России правовая ситуация относительно выравнивается: по крайней мере, резкого увеличения удельного веса актов президентов, губернаторов, глав администраций статистика не фиксирует. Не менее интересная картина вырисовывается при сравнении динамики актов Правительства Российской Федерации и правительств субъектов Российской Федерации (см. таблицу 12 и график 12 ) Таблица 12. Динамика изменения удельного веса актов правительств в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации (в процентах). Подсчитано по базам данных “Консультант Плюс”.
График 12. Акты Правительства Российской Федерации
Акты правительств субъектов Российской Федерации
И вновь статистика заставляет обратить внимание на различие обнаружившихся тенденций и искать объяснения полученным фактам. Можно с достаточными основаниями предположить, что после резкого расширения компетенции в 1991-1992 гг., вызванного распадом СССР, Правительство Российской Федерации как институт государственной власти и управления вошло в полосу устойчивого кризис. За 1992 - 1998 его присутствие на информационном правовом поле сократилось почти в два раза - с 37 до 19 процентов. Ситуация в субъектах Российской Федерации складывалась принципиально иначе. Прежде всего следует отметить, что на уровне субъектов Российской Федерации правительство - пока еще формирующийся институт власти и управления, что отражается в частности на достаточно низком начальном уровне его присутствия на информационном правовом поле. Однако влияние правительств в субъектах Российской Федерации (по крайней мере, до 1996 года) устойчиво росло. За это время удельный вес актов правительств субъектов Российской Федерации вырос практически в четыре раза, сравнявшись (в 1996 году) с соответствующим показателем для федерального правительства. Попытаемся суммировать данные о динамике актов высших органов государственной власти Российской Федерации (президента, парламента, правительства) и субъектов Российской Федерации (президента, губернатора или главы администрации, законодательного (представительного) органа и правительства). В результате получается следующая картина ( таблица 13 и график 13 ). Таблица 13. Динамика изменения удельного веса актов высших органов государственной власти в федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов Федерации (в процентах). Подсчитано по базам данных “Консультант Плюс”.
График 13. Федеральное законодательство
Законодательство субъектов Российской Федерации
Полученные данные свидетельствуют о том, что на федеральном и на региональном уровнях складывались не просто различные, а фактически противоположные тенденции. Если на федеральном уровне суммарное присутствие высших органов государственной власти на правовом поле стабильно снижалось, что отражает общий кризис и снижение влияния федеральной власти, то на региональном уровне картина иная. До 1994 года удельный вес актов “высшего эшелона власти” устойчиво рос, после этого ситуация стабилизировалась: статистика наполнения правовых баз данных не зафиксировала ни пикового роста, ни катастрофического падения. Это свидетельствует о том, что взаимоотношения институтов власти на региональном уровне складывались более оптимальным образом, нежели на федеральном, где острая политическая борьба между президентом и парламентом подорвала влияние федеральной власти в целом. Сказанное разумеется не означает, что в развитии регионального законодательства все происходило гладко и бесконфликтно. Борьба за доминирование на правовом поле шла и на региональном уровне, хотя и не столь в острых формах, как это было на уровне Российской Федерации в целом. Динамика этой борьбы просматривается в данных, приведенных в таблице 14 и на графике 14 . Таблица 14. Соотношение законов, актов президентов (губернаторов, глав администраций) и актов правительств в системе источников законодательства субъектов Федерации. Подсчитано по базам данных “Консультант Плюс”.
График 14.
Полученные данные свидетельствуют о том, что в изучаемый период правовое поле регионального законодательства формировалось в целом более спокойно и сбалансированно, нежели на федеральном уровне. Яркий “всплеск” законотворческой активности, зафиксированный статистикой в 1991 году, следует отнести по-видимому на счет “технического фактора” - в условиях начавшегося в тот период создания баз данных регионального законодательства в первую очередь учитывались и вводились в базы данных акты высшей юридической силы - законы. Но вот тенденцию к росту удельного веса законов, отмечаемую в период 1994-1997 гг., уже невозможно объяснить “техническим фактором”. Она отражает становление законодательных и представительных органов власти в субъектах Российской Федерации и, соответственно, повышение роли законов в системе источников законодательства субъектов Российской Федерации. Стабильность законодательства
Аксиомой является то, что законодательство должно быть стабильным. Стабильность законодательства зависит от многих факторов - времени принятия закона, социально-экономической обстановки. Общая картина соотношения вновь принимаемых законов субъектов Российской Федерации и законов об их изменениях и дополнениях отражена на таблице 15 и графике 15 . Таблица 15. Соотношение вновь принимаемых законов субъектов Российской Федерации и законов об их изменениях и дополнениях. Подсчитано по базе данных “Консультант Плюс”.
График 15.
Из приведенных выше данных следует, что по мере развития правовой системы падают темпы принятия новых законов и растут темпы принятия законов об изменениях и дополнениях к ранее принятым законам. С точки зрения здравого смысла так и должно быть. Но за средними цифрами, как это нередко бывает, скрываются небезынтересные частные тенденции. В ходе исследования была предпринята попытка сопоставить стабильность конституционного законодательства республик в составе Российской Федерации и уставного законодательства другой категории субъектов Российской Федерации - краев и областей. Полученные данные приведены в таблицах 16-17 и на графиках 16-17 . Таблица 16. Динамика конституционного законодательства республик в составе Российской Федерации в 1991-1998 гг. Подсчитано по базе данных “Консультант Плюс: Региональное законодательство”.
График 16.
Таблица 17. Динамика уставного законодательства краев и областей Российской Федерации в 1991-1998 гг. Подсчитано по базе данных “Консультант Плюс: Региональное законодательство”
График 17.
Полученные данные позволили обнаружить, что стабильность конституционного законодательства республик в составе Российской Федерации заметно выше стабильности уставного законодательства краев и областей Российской Федерации. Данное различие коренится, по-видимому, в более устойчивом конституционно-правового статусе республик в составе Российской Федерации, которые более самостоятельны в решении всех вопросов внутренней жизни, в том числе - конституционно-правовых. Данное обстоятельство еще раз указывает на необходимость выравнивания конституционно-правового статуса республик в составе Российской Федерации и краев и областей. Существующий дисбаланс отражается практически на всех аспектах экономической, политической и культурной жизни субъектов Российской Федерации, в том числе - на различиях в уровне стабильности законодательства. Структура и динамика регионального законодательства по содержанию актов
В завершение статьи необходимо затронуть вопрос о содержании законотворчества субъектов Российской Федерации, отражающего характер решаемых проблем и приоритеты законодательной деятельности. В целях анализа в законодательстве субъектов Российской Федерации было выделено десять тематических групп: Группа 1. Основы конституционного строя. Группа 2. Законодательство по вопросам хозяйственной деятельности (включая рубрики "Гражданское законодательство", "Общие вопросы хозяйственной деятельности", "Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности; Законодательство о промышленности", "Законодательство о строительстве", "Законодательство о сельском хозяйстве", "Законодательство о транспорте и связи"). Группа 3. Законодательство о финансах и кредите. Группа 4. Законодательство по вопросам социальной политики (включая сюда "Трудоустройство и занятость, о труде", "О социальном страховании и социальном обеспечении"). Группа 5. Законодательство о торговле, общественном питании и бытовом обслуживании. Группа 6. Жилищное законодательство. Группа 7. Законодательство по вопросам культурной политики (О научной деятельности и образовании, о культуре, о физкультуре и спорте). Группа 8. Законодательство об охране природы и пользовании природными ресурсами (об охране окружающей среды, о земле, о недрах, об охране лесов, об охране вод, об охране животного мира). Группа 9. Законодательство об административных правонарушениях. Группа 10. Законодательство о межрегиональных и международных отношениях и внешнеэкономической деятельности. Изучение структуры и динамики законодательства субъектов Российской Федерации в разрезе указанных десяти тематических групп выявило следующую картину (см. таблицу 18 и график 18 ). Таблица 18. Структура законодательства субъектов Федерации по тематическим группам. Подсчитано по базе данных “Консультант Плюс”.
График 18.
Таким образом, как видно из таблицы 19 и графика 19 , первоочередным приоритетом законодательной деятельности субъектов российской Федерации являлись вопросы хозяйственной деятельности, включая правовое регулирование предпринимательской деятельности; промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи. На втором месте - законодательство о финансах и кредите, что отражает повышенное внимание к проблемам источников формирования местных бюджетов, межбюджетным отношениям, проблемам использования финансово кредитных рычагов в развитии региональных рынков. На третьем месте - вопросы конституционного законодательства, что также вполне объяснимо. Как менялись приоритеты в развитии законодательства субъектов Российской Федерации на протяжении исследуемого периода? Ниже приведенные данные отражают динамику законодательства субъектов Российской Федерации за восемь лет, прослеженную в разрезе указанных десяти тематических групп. Таблица 19. Динамика законодательства субъектов Российской Федерации в 1991-1998 гг. разрезе тематических групп актов. Подсчитано по базам данных “Консультант Плюс".
График 19.
Приведенные данные позволяют сделать вывод, прежде всего, об устойчивости приоритетов в развитии регионального законодательства. После некоторого спада, начиная с 1994 года стабильно увеличивается удельный вес конституционного законодательства, что отражает правовое оформление новой системы власти на основе Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году. Стабильно растет также слой законодательства, посвященного экономическим и финансовым вопросам, причем удельный вес актов, посвященных кредитно-финансовым рычагам развития экономики, начиная с 1991 года заметно вырос. А вот удельный вес социального законодательства в субъектах Российской Федерации за прошедший период заметно сократился, что тоже имеет свои причины. Вполне возможно, это связано со снижением экономических и финансовых возможностей субъектов Российской Федерации в решении социальных вопросов. Стабильным на протяжении всего периода оставалось внимание законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации к вопросам экологии, что также отчетливо видно на таблице 19 и графике 19. В заключение еще раз подчеркнем, что предпринятое статистическое исследование структуры и динамики российского законодательства не претендует на полноту и бесспорность. Изменение законодательства через призму “пользовательских” правовых баз данных несет на себе неизбежные погрешности и дает неодинаковый результат в зависимости от того, по какой базе ведутся подсчеты.
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| © 2010 Интернет-агентство Laws-Portal.Ru | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||