XXVI съезд КПСС одним из важных направлений улучшения размещения производительных сил признал последовательное проведение линии на ограничение роста крупных городов, развитие малых и средних городов, размещение в последних специализированных, высокопроизводительных производств, филиалов объединений и предприятий.1 Для решения этих задач необходимо совершенствовать функционально-территориальную организацию городских поселений. Данная проблема привлекает все большее внимание градостроителей, экономистов, социологов, представителей других наук, однако в юридической литературе она, несмотря на очевидную важность, еще не нашла достаточно полной разработки. Правовое регулирование территориального развития городов связывается, как правило, с охраной и рациональным использованием городских земель,2 что составляет лишь часть рассматриваемой проблемы.
Среди факторов, оказывающих влияние на формирование территориальной организации городов, следует выделять правовые и неправовые. Неправовые, главным образом социально-экономические и естественно-географические, факторы выступают в качестве определяющих по отношению к правовым, будучи объективными условиями функционирования и развития городов. Под их воздействием происходит специализация внутригородского пространства, образование на территории города относительно обособленных зон различного функционального назначения: центральной, производственной, жилой и обслуживающей. Функционально-территориальное деление города предопределяет локализацию объектов производственной и социальной инфраструктуры, служит основой для организации сети транспортных сообщений, способствует повышению эффективности экономической деятельности, обеспечивает более благоприятные условия для проживания, создает необходимые предпосылки для предотвращения загрязнений. Образование различных функциональных зон должно завершаться установлением границ между ними и обеспечением их соблюдения. Этого социально-экономические и естественно-географические факторы вне правовой формы обеспечить не в состоянии. Правовое регулирование способствует приведению территориальной структуры в соответствие с объективными условиями и общественными потребностями. Организующий потенциал права реализуется с помощью установления общих требований, предъявляемых к территориальной организации городских поселений (нормативно-правовое регулирование), а также путем их применения в управлении территориальным развитием конкретных городов (индивидуально-правовое регулирование). юридические услуги
Правовое регулирование общественных отношений в сфере градостроительства находится в совместной компетенции Союза ССР и союзных республик. Общесоюзное правовое регулирование осуществляется с помощью законодательных, правительственных и ведомственных нормативных актов. Республиканское градостроительное законодательство детализирует общесоюзные нормативные правовые акты и приспосабливает их к местным условиям. Общесоюзными и республиканскими нормативными актами устанавливаются полномочия различных государственных органов в области градостроительства, стадии градостроительной деятельности, формы градостроительного планирования, особенности градостроительства в отдельных районах страны, специфика застройки территорий курортов и зон отдыха и т. д.3
Характерной особенностью нормативно-правового регулирования вопросов территориальной организации городов является тесная связь с системой актов технического нормирования, основу которых составляют строительные нормы и правила (СНиП). Обусловлено это тем, что оптимальность размещения на территории города производственной, жилой и иных зон во многом зависит от научно обоснованного решения специальных вопросов технико-экономического характера. Несмотря на техническое содержание, СНиП обладают определенными юридическими свойствами: издаются исключительно органами государственного управления и их соблюдение обязательно при разработке индивидуальных градостроительных документов.4 Требования, предъявляемые к разработке и утверждению последних, а также ответственность за соблюдение технических норм, регулирующих планировку и застройку населенных мест, устанавливаются средствами нормативно-правового регулирования.
Действующая система нормативных актов, регулирующих функционально-территориальную организацию городских поселений, в целом отвечает объективным потребностям их развития, позволяет учитывать влияние социально-экономических и природно-географических условий жизнедеятельности отдельных городов на становление их территориальной структуры. Вследствие тесной связи правовых норм с технико-экономическими достигается необходимое единство при осуществлении различных градостроительных операций. Однако нормативно-правовое регулирование в данной сфере не лишено недостатков. Наиболее существенный из них — отсутствие дифференцированного подхода к разным по характеру городским поселениям, в особенности к новым городам.
Образование новых городов, как правило, связано с формированием территориально-производственных комплексов (ТПК) или промышленных узлов. Органы, осуществляющие руководство развитием ТПК или промузлов, при размещении производственных объектов стремятся прежде всего обеспечить условия, при которых расходы на строительство, а впоследствии на доставку сырья и транспортировку готовой продукции были бы минимальными. Интересы комплексной застройки города нередко в расчет не принимаются. Между тем важно уже на начальном этапе строительства нового города, когда имеются наиболее благоприятные возможности для оптимального построения его территориальной структуры, принять действенные меры по рационализации территориального развития. Целесообразно поэтому в законодательном порядке установить особые требования, предъявляемые к территориальной организации новых городских поселений. Например, ограничение строительства производственных объектов в центральной части города, запрещение «штучного» размещения промышленных предприятий, максимальное сохранение естественных природных зон и т. п. Соблюдение таких требований должно быть обязательным при разработке генеральных планов новых городов. Однако, как свидетельствует практика, в ряде случаев создание новых городов начинается без утверждения генпланов.5
Одобренными Госпланом СССР 31 января 1980 г. Методическими указаниями к разработке целевых комплексных программ по решению региональных проблем, формированию и развитию территориально-производственных комплексов установлено, что наряду с решением основных целевых задач в программах должны предусматриваться мероприятия по территориальной организации хозяйства и расселения.6 Но этого недостаточно. Необходимо установить, что в тех случаях, когда территориальные программы предусматривают создание нового города, разработка и утверждение его генплана должны быть обязательным условием для начала строительства. Контроль за соблюдением этого требования могли бы осуществлять учреждения Стройбанка СССР, используя право не открывать финансирования и применять другие меры в соответствии с действующим законодательством.7
Генеральный план города — основной акт индивидуально-правового регулирования территориальной организации городских поселений. Он разрабатывается с учетом схемы районной планировки и после рассмотрения на сессии городского Совета направляется на утверждение соответствующего вышестоящего органа. Генплан определяет целевое назначение городских земель, па основе которого устанавливаются основные положения планировки, застройки и благоустройства города, в том числе основы размещения строительства первой очереди на ближайшие 5 лет. До недавнего времени расчетный срок генеральных планов развития городов составлял 25—30 лет. Однако директивным письмом от 28 июля 1981 г. Госплан СССР и Госстрой СССР определили, что генеральные планы развития городов и других населенных пунктов разрабатываются на расчетный срок 20 лет, с двумя промежуточными сроками, соответствующими пятилетнему плану и основным направлениям экономического и социального развития СССР на 10 лет. В результате в значительной степени осуществлена увязка между государственным планированием и градостроительным проектированием.8
Внесение изменений в генпланы разрешается только с согласия утвердивших их органов. После утверждения генплан приобретает характер индивидуального административно-правового акта, юридически обязательного для всех организаций, размещающих какие-либо объекты на территории города, независимо от ведомственной подчиненности. В соответствии с генеральными планами разрабатываются проекты планировки городских промышленных районов, пригородной зоны, схемы упорядочения существующей застройки, транспортные схемы (в городах с населением свыше 250 тыс. жителей) и другие градостроительные акты индивидуального характера. Проекты детальной планировки, проекты планировки городских промышленных районов, а также проекты застройки жилых микрорайонов, кварталов, групп жилых домов и общественных комплексов утверждаются, как правило, горисполкомами. Другие индивидуальные градостроительные акты утверждаются соответствующими вышестоящими органами государственного управления после предварительного согласования с исполкомами городских Советов.
Генеральный план города и разрабатываемые с учетом его положений иные акты градостроительного планирования создают необходимые предпосылки для комплексного использования городских территорий. Однако на практике реализуется только 20—22% из числа утверждаемых генпланов: они действуют в течение 6—8 лет, после чего требуют корректировки.9 Одна из причин такого положения. в том, что генеральный план разрабатывается архитектурной службой города и представляет собой выраженную в архитектурно-планировочной форме программу пространственно-территориальной организации городской среды. Недостаточный учет экономических, социальных и демографических факторов в процессе разработки генплана отрицательно влияет на территориальное развитие городов.
Чтобы этого избежать, целесообразно разрабатывать долгосрочный прогноз комплексного развития, охватывающий все элементы социально-экономической структуры города, исходя из учета положений генеральных схем (союзной и республиканской) размещения производительных сил, генеральной и республиканской схем районной планировки. Разработку прогноза могли бы осуществлять специально создаваемые проблемные группы, объединяющие экономистов, социологов, демографов и др. Руководство их деятельностью целесообразнее всего возложить на городские плановые комиссии, а при разработке долгосрочных прогнозов развития новых городов — на вышестоящие плановые органы.10
Долгосрочный прогноз должен стать базовым документом при разработке генплана, что будет способствовать усилению социально-экономических аспектов последнего и совершенствованию его роли в управлении территориальным развитием города. Одновременно это положительно повлияет на достижение гармоничной преемственности долгосрочного (генплан) и перспективного (пятилетний план экономического и социального развития) планирования на уровне города. С этой целью в планах комплексного экономического и социального развития городов необходимо наряду с установлением заданий по вводу и реконструкции производственных мощностей и строительству объектов жилищно-гражданского назначения выделять в качестве обязательного самостоятельный раздел по комплексной застройке промышленных, жилых и обслуживающих зон.11 Осуществление предлагаемых мероприятий послужит созданию единой системы планирования территориальной организации городов. Она свяжет все этапы планирования, что будет способствовать оптимизации функционально-территориального развития городских поселений.
Информационное обеспечение эффективной работы этой системы потребует глубокого анализа социально-экономического развития города, проведения научных исследований по ключевым направлениям городской жизнедеятельности. Существенную помощь городским плановым органам в этом могут оказать расположенные на территории города научные организации и учреждения. Показателен в этом отношении опыт Ленинграда, где разработана и утверждена решением горисполкома «Программа участия ленинградских научных организаций и вузов в системе научного обоснования разработки плана экономического и социального развития Ленинграда и Ленинградской области в предплановом периоде».12
Градостроительное планирование выступает основой индивидуально-правового регулирования территориального развития городов, определяет направление их комплексного развития и комплексного использования городских территорий, устанавливает наиболее приемлемые пропорции в развитии зон различного функционального назначения. Однако планирование, даже научно обоснованное, не исчерпывает всего содержания индивидуально-правового регулирования вопросов территориальной организации городских поселений. Реализация планов во многом зависит от надлежащего контроля за выполнением содержащихся в них требований.
Осуществление контроля за правильным использованием городских земель и ведущимся на территории города строительством возложено на городской Совет, его исполком. Значительную роль в управлении пространственно-территориальным развитием городов играют отделы (управления) по делам строительства и архитектуры, возглавляемые главным архитектором города. Анализ имеющихся в распоряжении городских органов возможностей 13 позволяет сделать вывод о наличии в их руках действенного механизма осуществления контрольной деятельности. Однако они не всегда бывают требовательными и принципиальными в реализации предоставленных им прав. Одной из основных причин подобной «пассивности» является преимущественно отраслевой принцип распределения средств на развитие социальной инфраструктуры. Городские органы часто вынуждены выступать в роли просителей перед предприятиями и учреждениями вышестоящего подчинения. Заинтересованные в получении от неподведомственных организаций средств на социальное развитие, они нередко не препятствуют некомплексной застройке территории города.
Преодолению указанных трудностей может служить передача капиталовложений на развитие социальной инфраструктуры городским органам управления. Предпосылки для этого создает организация в городах служб единого заказчика, объединяющих на долевых началах средства для совместного строительства социально-культурных объектов. В настоящее время законодательно установлено, что при наличии в городе службы единого заказчика предприятия и организации лишь в строго определенных случаях могут самостоятельно выполнять функции заказчиков по строительству жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунального хозяйства.14 Именно в направлении создания и упрочения в городах системы «единый заказчик — единый проектировщик — единый застройщик»15 должно идти совершенствование практики комплексной застройки городов, рационального использования их территорий.
В современный период требования, предъявляемые к функционально-территориальной организации городов, постоянно возрастают. В одиннадцатой пятилетке объем вложений в капитальное строительство планируется увеличить на 12—15%, построить 530—540 млн. кв. м жилья.16 Решение этих задач потребует, как отмечалось в постановлении ЦК КПСС «О мерах по обеспечению выполнения планов строительства жилых домов и социально-бытовых объектов», усилить внимание к вопросам комплексной застройки городов и населенных пунктов, улучшить качество градостроительства а архитектуры,17 что в свою очередь требует совершенствования правового регулирования отношений, складывающихся в сфере территориального развития городов.
*Аспирант Ленинградского государственного университета.
1Материалы XXVI съезда КПСС. М., 1981, с. 138.
2См., например: Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. М., 1976,с. 108—113; Охрана окружаю-щей среды в городах (организационно-правовые вопросы) Киев. 1981, с. 82—109 и др.
3Подробнее см.: Лапинскас К.А. Особенности правового регулирования отношений в сфере градостро-ительства в СССР. — В кн.: Актуальные проблемы государственно-правовых наук в свете решений XXVI съезда КПСС: Тезисы докладов республиканской научной конференции (октябрь 1981 г.). Вильнюс, 1981, с. 138—143.
4Правовое регулирование капитального строительства в СССР. М., 1971, с. 24—25.
5Так, первый генплан г. Братска был утвержден только спустя 4 года после начала строительства (Куцев Г.Ф. Новые города (Социологический очерк на материалах Сибири). М., 1982, с. 134).
6Совершенствование хозяйственного механизма. Сборник документов. М., 1980, с. 55—57.
7Устав Стройбанка СССР, утвержденный постановлением Совета Министров СССР от 15 октября 1981 г. — СП СССР, 1981, отдел первый, № 30, ст. 176.
8Подробнее см.: Ходжаев Д.Г. Государственное экономическое и социальное планирование и проблемы управления развитием городов. — В кн.: Социалистический город как объект исследования и управления: Материалы Всесоюзной научной конференции, состоявшейся в Ленинграде 21—23 октября 1981 г. Л., 1983, с. 28.
9Писковский Ю.И. Каким быть генеральному плану города. — Строительство и архитектура, 1978, № 12, с. 37.
10Некоторый опыт прогнозирования уже накоплен в практике городского планирования. В Москве, например, разработан прогноз развития города до 1990 г. (Самборский Г.И. Проблемы комплексного планиро-вания экономического и социального развития Москвы. — В кн.: Расселение населения и размещение производства. М., 1982, с. 137). — При разработке долгосрочных прогнозов городского развития может быть использован опыт, накопленный в ГДР (Шульце Г. Влияние урбанизации на государственное управление в европейских социалистических странах (в странах СЭВ), т. 1. Будапешт, 1978, с. 409—413).
11В Ленинграде в плане комплексного развития города выделяется самостоятельный раздел по застрой-ке промышленных зон (Решение исполкома Ленгорсовета от 24 августа 1981 г. «О ходе работ по комплексной застройке промышленных зон».— Бюллетень Ленгорисполкома, 1981, № 20, с. 5—6).
12Решение исполкома Ленгорсовета от 3 августа1981г. «О взаимосвязи научных организаций, вузов и Ленплана по реализации постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г., № 695». — Бюллетень Ленгорисполкома, 1981, №18, с. 3—5.
13Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР» в редакции Закона РСФСР от 3 августа 1979 г. — Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1979, № 32, ст. 768; Положение о главном архитекторе города, утвержденное приказом Государственного комитета по гражданскому строительству и архитектуре при Госстрое СССР 14 марта 1972 г. — Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР, 1972, № 4, с. 3—9.
14Постановление Совета Министров СССР от 1 марта 1978 г. № 173 «О мерах по расширению в городах практики комплексного поточного строительства жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунального хозяйства. — СП СССР, 1978, № 6, ст. 36.
15Инструкция по организации и комплексному осуществлению в городах поточного строительства жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунальных хозяйств, утвержденная Госстроем СССР 30 августа 1978 г. — Сборник нормативных и справочных материалов по развитию городов. М., 1980, с. 57—60.
16Материалы XXVI съезда КПСС, с. 174, с. 181.
17СП СССР, 1983, отдел первый, № 6. — Вытекающие из данного постановления задачи Советов народных депутатов и подотчетных им органов конкретизированы в постановлении Президиума Верховного Совета СССР от 15 марта 1983 г. «О задачах Советов народных депутатов по обеспечению выполнения планов строительства жилых домов и социально-бытовых объектов» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1983, № 12, ст. 173).